IIGF觀點|市場化機制進行國土空間生態(tài)保護修復項目路徑分析
2021-09-24 14:18:14
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政府端在推動國土空間生態(tài)保護修復項目市場化改革時，一方面需要綜合運用各類融資方式與渠道，另一方面也需要鼓勵市場機構通過PPP、EOD等方式參與生態(tài)保護修復項目建設、運營、管理，引導社會資本為國土空間生態(tài)修復項目提供多維度、寬領域、全方位的支持。本文首先將闡述市場化機制進行國土空間生態(tài)保護修復項目的必要性和可行性，其次對市場化參與國土空間生態(tài)保護修復項目的模式進行梳理總結，最后提出助力國土空間生態(tài)保護修復項目市場化推進的政策建議。
一、市場化機制進行國土空間生態(tài)保護修復項目的必要性和可行性
近年來，我國生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)好轉，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。國土空間生態(tài)保護壓力依然較大，生態(tài)保護和系統(tǒng)性修復不足，工程建設支出仍以政府投入為主。因此，建立市場化機制，廣泛吸納社會資本參與國土空間生態(tài)保護修復已成為踐行山水林田湖草是生命共同體理念的必由之路。
(一)市場化機制進行國土空間生態(tài)保護修復項目的必要性
市場化是推動國土空間生態(tài)保護修復項目的重要舉措。我國在國土空間生態(tài)修復方面歷史欠賬多，問題積累多、現(xiàn)實矛盾多，國土空間中自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，經(jīng)濟發(fā)展帶來的生態(tài)保護壓力依然較大?！皩嵤┲匾鷳B(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”是黨的十九大作出的重大決策部署。推動國土空間生態(tài)保護修復市場化進程，對于實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定具有重要作用，有助于踐行綠水青山就是金山銀山理念，同時推動轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
市場化是建立國土空間生態(tài)保護修復項目多元化投入機制的必然選擇。國土空間生態(tài)保護修復項目具有明顯的公益性、外部性，但盈利能力相對較低、且項目風險相對較高，市場化程度不高，社會資本進入意愿不強，國土空間生態(tài)保護修復相關工程建設仍主要以政府投入為主。在當前政府大力實施減稅降費、財政收入持續(xù)放緩的背景下，有限的財政預算與國土空間生態(tài)保護修復資金需求之間的矛盾進一步加劇，單純依靠財政撥付的國土空間保護修復模式難以持續(xù)。因此，建立市場化、多元化投入機制，加強政策激勵，拓寬社會資本進入渠道已成為持續(xù)推動國土空間生態(tài)保護修復的主要任務之一。
市場化是提高國土空間生態(tài)保護修復項目效率的有效手段。當前，部分地區(qū)踐行“綠水青山就是金山銀山”理念情況有待提高，重發(fā)展、輕保護所積累的矛盾愈加凸顯，生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)達到或接近上限，生態(tài)保護修復任務十分艱巨，保護修復工程投資持續(xù)時間長、覆蓋規(guī)模大、社會影響深。因此，盡管國土空間生態(tài)保護修復已呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢，但仍存在規(guī)劃質量不高、工程實施管理效率偏低、補助資金價值與生態(tài)價值轉化率較低等突出問題。多措并舉促進國土空間生態(tài)保護修復項目市場化運作，鼓勵市場機構積極參與重大工程建設和管理，有助于探索形成重大工程市場化建設、運營、管理的有效模式，推動完善生態(tài)保護修復領域的供求、定價、競爭合作、激勵約束等市場化機制，提高保護修復效率，推動國土空間生態(tài)保護修復整體進程。
(二)市場化機制進行國土空間生態(tài)保護修復項目的可行性
生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的市場化激勵政策體系已初步構建。黨的十九大報告提出，要“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年6月，國家發(fā)改委、自然資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》(下文簡稱《總體規(guī)劃》中提出，要加大政策支持力度，將全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程作為各級財政的重點支持領域，同時鼓勵各地統(tǒng)籌多層級、多領域資金，集中開展重大工程建設，形成資金投入合力，提高財政資源配置效率和使用效益，為引導社會資本參與國土空間生態(tài)保護修復提供了強而有力的政策支持。
2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》(下文簡稱《意見》)，從源頭推動生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力提升。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，是以體制機制改革創(chuàng)新為核心，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快完善政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系；其工作原則是保護優(yōu)先、合理利用，政府主導、市場運作，系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進，支持創(chuàng)新、鼓勵探索?！兑庖姟返陌l(fā)布進一步完善了生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的市場化激勵政策體系，為地方政府指導、社會資本參與提供了方向指引與政策依據(jù)，將助力生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進。
綠色金融市場對于生態(tài)保護修復領域的支持已初具規(guī)模。中國作為最早通過較為完善的頂層設計建立綠色金融市場的國家，自2006年起已經(jīng)開始陸續(xù)出臺涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險的一系列政策性文件。此外，近年來，中國綠色金融市場規(guī)模不斷擴大，截至2020年底，中國本外幣綠色貸款余額達到11.95萬億元，同比增長20.3%，存量規(guī)模世界第一，且保持較快增速；綠色債券存量8132億元，居世界第二；綠色貸款、綠色債券等綠色融資工具的不斷發(fā)展為拓寬綠色產(chǎn)業(yè)融資渠道提供了有力支持。《總體規(guī)劃》提出，將生態(tài)保護和修復領域作為金融支持的重點，建立健全生態(tài)資源融資擔保體系，鼓勵金融機構創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，為綠色金融進一步支持生態(tài)保護修復指明了方向。
國土空間生態(tài)保護修復項目創(chuàng)造經(jīng)濟效益及聲譽紅利的潛力已初步驗證。據(jù)市場估算，生態(tài)修復領域每年財政資金缺口達數(shù)百億元，到2018年末僅礦山開采占用損毀土地面積已超過5400萬畝，國土空間生態(tài)保護修復資金需求及潛在市場空間巨大。根據(jù)2020年11月國土空間生態(tài)修復司發(fā)布的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例(第一批)》，在山東、安徽、云南、浙江等多地涌現(xiàn)了一批利用市場化機制開展國土空間生態(tài)修復的典型案例，通過實施市場化建設、經(jīng)營、管理模式，在保障生態(tài)效果的同時產(chǎn)生了經(jīng)濟效益和示范效應。
二、市場化參與國土空間生態(tài)保護修復項目模式總結
推動國土空間生態(tài)保護修復項目離不開市場化的項目模式。從類型而言，市場化參與國土空間生態(tài)保護修復項目的模式包括政府購買服務、PPP、直接授權模式(ABO)、EPC+O、EPC+F、EOD等。
(一)政府購買服務
政府購買服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用；主要包括服務類政府采購和工程類工程采購。項目須符合政府購買服務指導性目錄，且政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排。一般由政府方編制預算，組織購買(采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式)，最后與社會資本方簽訂合同(嚴格按照國庫集中支付管理有關規(guī)定和合同執(zhí)行進度支付款項)。
政府購買服務模式適用于大部分生態(tài)修復項目，其運行機制如圖1所示。社會資本方相當于公共服務的提供商，并沒有發(fā)揮其投融資的能力。對于地方財政實力雄厚、政府付費類生態(tài)修復項目，可考慮政府購買服務模式。
PPP模式是政府與社會資本合作的項目模式，具體是指政府部門通過公開招標等方式與中標單位組建項目公司，在特許合同約定的期間內由項目公司負責具體建設工作及后期運營，在特許期結束將項目轉交給政府部門的運作模式。PPP模式的顯著特點在于社會資本的參與，這類模式下各類社會資本均可以參與生態(tài)修復領域的建設運營，有助于拓展資金來源、提升生態(tài)項目資金的利用效率和相關設施的運行效率。雙方風險劃分可通過協(xié)議約定，分散了政府的部分投資風險。但缺點在于項目關聯(lián)方較多，組織機構設置較為復雜，且在建設和運營過程存在較多不確定因素。
PPP模式運行機制如圖2所示；一般具體流程分為項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目移交階段五個階段。PPP模式有多種運作方式，存量項目運作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項目運作模式包括BOT、BOO等。適用項目類型而言，對于偏使用者付費的項目，適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的生態(tài)修復類基礎設施項目，且優(yōu)先傾向收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。對于偏政府付費的項目，則適用于大部分生態(tài)修復項目。
ABO模式是指授權-建設-運營模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，實施主體按照合同提供所需公共產(chǎn)品和服務，政府履行規(guī)則制定、業(yè)績考核等職責，同時支付授權運營費用。與PPP模式相比，ABO模式程序更加簡便快捷，且不受財承紅線約束；不過項目可能存在回報期限超過購買服務期限的風險。
ABO模式運行機制如圖3所示。政府方授權一家屬地的大型地方國企履行生態(tài)修復項目職責，地方國企按照授權負責整合各類市場主題資源，提供地方生態(tài)修復項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付地方國企經(jīng)營服務費，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務的資金需求。而地方國企成為生態(tài)修復項目過程中的統(tǒng)一“業(yè)主”，發(fā)揮自身投融資職能，籌集建設資金，保障項目用款。ABO模式適用于專業(yè)性較強、融資規(guī)模較大的生態(tài)修復項目，以準經(jīng)營性、經(jīng)營性項目為主。
EPC+O模式是對EPC模式的延伸，即“設計-采購-施工-運維”模式，指公司受業(yè)主委托，除按照合同約定對國土空間生態(tài)修復類工程建設項目的設計、采購、施工外，還要承擔運營期內的運營維護職責。EPC+O主要應用于建設模式較為成熟的項目，凡是符合EPC項目特征并具有運維內容、不存在財政支付障礙的生態(tài)修復類項目均可探索EPC+O的模式。
EPC+F模式同樣是對EPC模式的延伸，即“設計-采購-施工-融資”模式，除完成設計、采購、施工外，還要負責籌措項目所需建設資金，待項目建設完成后移交給項目業(yè)主，并由業(yè)主按合同約定標準向承包商支付費用的融資建設模式。從合規(guī)性角度目前必須用于經(jīng)營性項目。
EPC+O、EPC+F模式運行機制如圖4所示。EPC+O模式就是在總承包模式基礎上向后端運營環(huán)節(jié)延伸，由項目單位(一般是平臺公司或地方國企)招標，并負責支付承接社會資本方的工程款及運營服務費用；由社會資本方承擔建設運營維護職責。適用于建設模式較為成熟，且具有運維內容、不存在財政支付障礙的公益性及經(jīng)營性生態(tài)修復類項目。EPC+F模式同樣是在總承包模式基礎上增加了融資任務。由項目單位(一般是平臺公司或地方國企)招標，并負責支付承接社會資本方的工程款及融資利率(項目完工后按年度支付本息)；由社會資本方承擔融資建設職責。適用于建設模式較為成熟，且具有一定收益水平的經(jīng)營性生態(tài)修復類項目。
EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)模式，是以生態(tài)文明建設為引領，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以河道整治及城區(qū)綜合開發(fā)為載體，通過生態(tài)優(yōu)化聚集優(yōu)勢資源，帶動城市區(qū)域生態(tài)價值實現(xiàn)與整體價值提升，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。EOD模式的核心有三點：生態(tài)環(huán)境治理與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合是關鍵；降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項目政府付費、提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血功能是目標；依托項目是基礎。
目前EOD模式尚在試點推進階段，根據(jù)案例總結其一般運行機制如圖5所示。由于EOD模式涉及從生態(tài)修復環(huán)境治理到特色產(chǎn)業(yè)運營再到區(qū)域綜合開發(fā)等諸多產(chǎn)業(yè)鏈，因此目前試點申報和實施主體為政府或園區(qū)管委會，其負責授權或委托社會資本參與EOD模式的不同環(huán)節(jié)，并可以利用政府債券、政府投資基金、PPP、環(huán)保貸等多種投融資模式推進試點項目實施。因此，EOD模式可看做政府牽頭指導規(guī)劃下的資源補償模式，適用于公益性、準公益性生態(tài)修復項目(但須搭配收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，實現(xiàn)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理收入)。
國土空間生態(tài)保護修復項目以公益性、準公益性項目為主，面對社會資本參與有限、資金投入不足、相關項目推進緩慢的問題，政府端既需要做好宏觀層面的規(guī)劃指引，也需要拓展項目價值實現(xiàn)路徑和方法，引導與激勵社會資本參與，還需要推動綠色金融體系機構建，助力項目融資落地。
(一)完善宏觀層面規(guī)劃指引
國土空間生態(tài)修復項目的成功離不開中央政府的頂層設計與地方政府的合理規(guī)劃。目前，《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》、《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》等政策文件的發(fā)布代表著生態(tài)系統(tǒng)保護和修復的市場化激勵政策體系已初步構建。但現(xiàn)階段地方各級對國土空間生態(tài)修復的規(guī)劃不足、也缺乏地方層面的引導文件與政策法規(guī)。因此，地方政府、相關職能部門需首先根據(jù)地方情況完善國土空間規(guī)劃，通過落實基礎調查與評估、形成總體規(guī)劃思路、識別重點修復空間、規(guī)劃任務與措施、測算投資需求、組織實施機制等流程統(tǒng)籌規(guī)劃框架，明確國土空間生態(tài)修復規(guī)劃內容，以更好指導社會資本的有效參與。其次，完善的法律法規(guī)是社會資本參與生態(tài)修復順利實施的基礎，地方政府還需通過制定各類實施意見、管理辦法，對行業(yè)、具體項目進行引導與布局，形成一系列建設性、規(guī)范性、具有可操作性的政策法規(guī)。
(二)拓展國土空間價值實現(xiàn)的路徑和方法
目前，市場化參與國土空間生態(tài)保護修復的模式中，大部分還是采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，項目自身盈利性有限，本質上仍較為依賴財政資金開展項目建設。市場經(jīng)濟規(guī)則下應當注意項目投資盈利性的體現(xiàn)。國土空間生態(tài)保護修復的公益性，必須和自然資源管理中緊俏指標的盈利性掛鉤，加大力度提高市場機制在其中的能動性。此外，通過合理組合生態(tài)資源、自然資源投資品，拓展社會資本價值實現(xiàn)的路徑和方法，提升國土空間生態(tài)保護修復項目的市場化程度。因此，建議一方面建立健全多元化補償機制，制定因地制宜的生態(tài)補償條例，完善橫縱向轉移支付模式。
中央層面繼續(xù)加強涉及國土空間生態(tài)修復的專項基金的監(jiān)管與使用，并對社會資本參與投資建設運營的項目予以補助傾斜；而地方層面還可以通過貸款貼息、稅費減免等方式助力項目融資、提升社會資本回報水平。另一方面，拓展國土空間項目價值實現(xiàn)的方式。中央與地方政府后續(xù)可通過制定政策法規(guī)和監(jiān)管制度、建立權益交易場所等方式進一步促進濕地信用、碳匯、水權等生態(tài)權益交易市場建設，同時推進新增建設用地指標、地票等指標讓渡交易市場建設，以幫助參與國土空間生態(tài)修復的市場主體將環(huán)境效益轉化為經(jīng)濟效益。此外，因地制宜，依托不同地區(qū)的自然稟賦，提高生態(tài)產(chǎn)品價值，并拓展延伸生態(tài)產(chǎn)品價值鏈。
(三)推動構建綠色金融市場體系
國土空間生態(tài)修復項目大部分以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長。地方政府通過構建綠色金融市場體系，動員與激勵更多社會資本投入生態(tài)修復行業(yè)，有利于解決生態(tài)修復項目投融資難題，加快我國經(jīng)濟轉型，也有利于促進環(huán)保、新能源、節(jié)能等領域的技術進步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關法律法規(guī)的配套支持，通過建立適當?shù)募詈图s束機制解決項目環(huán)境外部性內部化的問題。同時，也需要金融機構和金融市場加大創(chuàng)新力度，通過發(fā)展新的金融工具和服務手段，解決生態(tài)修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產(chǎn)品和分析工具缺失等問題。
通過綠色金融市場可以借助多種工具支持國土空間生態(tài)項目的開展。從基金角度來看，地方政府可以通過與社會資本合作設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、生態(tài)修復基金等方式滿足生態(tài)修復項目的大量資金需求，實現(xiàn)資本和資源的整合，提高政府財政資金運作效率。從債券角度來看，可以通過地方財政廳全面統(tǒng)籌，發(fā)行生態(tài)修復項目專項債券、綠色債券為生態(tài)修復項目籌集資金。從信貸角度，可以通過爭取國內外大型政策銀行及商業(yè)銀行中長期貸款助力項目融資，同時可創(chuàng)新采用碳排放權、水權等環(huán)境權益抵質押貸款助力項目融資。從險資角度，部分生態(tài)修復項目期限較長且收益穩(wěn)定，能夠滿足險資中長期穩(wěn)定的投資收益要求，可采用基礎設施債權投資計劃、股權投資計劃引入險資參與投資。
(四)促進政府與社會資本在投融資方面的積極聯(lián)動
從國家需要和現(xiàn)實可能出發(fā)，發(fā)展國土空間生態(tài)保護修復項目建議建立政府與社會資本聯(lián)動的項目投融資機制。在商業(yè)模式方面，鼓勵采取PPP、EOD等模式，發(fā)揮社會資本在融資、建設、運營方面的能力優(yōu)勢，同時部分減少地方政府的財政壓力。
同時，對于PPP、EOD等模式，政府與社會資本需按照相關文件、協(xié)議完成項目管理等責任與風險分配，保證在政府與社會資本之間合理分配權責利。對于具體國土空間生態(tài)保護修復項目，也可通過建立正負面清單引導社會資本參與，并通過實施全流程的監(jiān)督，做到約束與激勵相結合，項目流程公開透明。
原標題：IIGF觀點 | 市場化機制進行國土空間生態(tài)保護修復項目路徑分析
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