潛在市場6500億以上但釋放空間有限：礦山生態(tài)修復難在哪？“十四五”前景如何？
2021-09-24 14:18:18
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根據(jù)辰于測算，我國礦山生態(tài)修復市場未來十年的潛在空間6500億元以上，然而這一潛在市場一直并未有效釋放，過去十年我國每年礦山生態(tài)修復面積的比例均不高于2%，形勢并不樂觀。
辰于認為，制約我國礦山生態(tài)修復工作進展緩慢的主要原因有四個：
? 客觀及礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因，小型廢棄礦山數(shù)量居多，法律責任難以界定。
? 為完成政治任務，各地修復礦山通常從簡單的小礦山開始，越往后修復難度越大。
? 各級政府財政壓力大導致資金投入不足，同時缺乏引入社會資本的有效政策，資金缺口巨大。
? 由于市場潛力并未有效釋放，目前參與這一市場的企業(yè)并不多，資源投入不足，技術創(chuàng)新不夠。
展望“十四五”，我們認為礦山生態(tài)修復市場增長有望提速，以下幾個趨勢值得特別關注：
? 政策方面，總體越來越利好，但地方實施細則仍待明確
? 投入方面，政府投入增長有限，亟待吸引更多社會資本
? 模式方面，EPC仍然為主流，但PPP項目數(shù)有望增加
? 技術方面，更加強調(diào)“一礦一策”，重視綜合生態(tài)恢復技術發(fā)展
我國礦山生態(tài)修復行業(yè)尚處于發(fā)展起步期
自《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》2009年5月1日施行以來，我國才正式將礦山生態(tài)修復和保護治理工作提上日程，相比美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達國家，我國礦山生態(tài)修復的起步時間晚了20~30年，也正因為此，截至2019年底，這些歐美國家累計礦山生態(tài)恢復及復墾率普遍高于70%，而中國僅為20%左右(見圖1)。
然而，這一巨大潛在市場空間尚未有效釋放，過去10年我國每年礦山生態(tài)修復面積的比例均不高于2%(見圖2)，礦山生態(tài)修復形勢并不樂觀。
辰于認為，制約我國礦山生態(tài)修復工作進展緩慢的主要原因有四個：
客觀及礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因，小型廢棄礦山數(shù)量居多，法律責任難以界定
根據(jù)中國地質調(diào)查局對國內(nèi)9900多座廢棄礦山的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，小型廢棄礦山占93.7%，中型、大型則分別占4.2%、2.1%(見圖3)。由于小型廢棄礦山數(shù)量多、規(guī)模小、碎片化、流動性大等問題，礦山生態(tài)修復責任主體缺失嚴重。
一是我國礦產(chǎn)資源以中小型礦床為主，大型、超大型礦床少，尤其是重要金屬，如鐵、銅、鋅等，小型礦山數(shù)量極大。
二是我國一些大中型礦山原來完整的礦床被分割成小礦區(qū)開發(fā)，“大礦小開、一礦多開”使得我國小礦區(qū)數(shù)量短時期內(nèi)迅速增加，礦區(qū)更趨小型化碎片化。
三是小礦、非法礦的法律地位未被明確，法律責任沒有被清楚界定，加之其采礦活動時間短、規(guī)模小、流動性大等，小礦被違法開采后，礦區(qū)環(huán)境破壞的責任主體缺失嚴重。
各地修復礦山通常從簡單的小礦山開始，越往后修復難度越大
對比國際經(jīng)驗，修復難度高、治理任務重的礦山往往需要十年以上的修復過程，例如美國Midnite Mine治理分兩階段，包括2007~2016年的測試調(diào)查、工程設計、前期準備和2017~2024年的修復治理主體工作，總用時加起來超過16年；美國Zortman-Landusky Mines，地面工程耗時3年于2005年完成，而礦區(qū)土壤和礦山地下水及其周邊水域的水體修復至今還在持續(xù)。
正因為此，為完成任務凸顯政績，各地修復礦山通常從簡單的小礦山開始，難以治理的礦山留到了后面：以華東某省為例，《關于探索利用市場化方式推進廢棄礦山生態(tài)修復的實施意見》指出，自2016起，該省應治理廢棄礦山3460個，應治理面積2.95萬公頃，截至2020年底已完成治理2516個，完成治理面積1.65萬公頃，提前一年超額完成規(guī)劃治理任務，但全省仍有944個廢棄礦山待修復治理，面積1.3萬公頃，且剩余的都是修復難度較大的礦山，按平均2.5萬元/畝治理費用估算，需約50億元，短期內(nèi)完全靠財政投入壓力巨大，迫切需要建立多元化投入治理機制；而在華北某省，其2020年礦山生態(tài)修復規(guī)劃中的154個項目，上億元的大項目數(shù)量少于3%，千萬級別的項目數(shù)量少于30%，可見目前修復重點主要在難度較小、投資較少的小礦山。
資金投入不足，同時缺乏引入社會資本的有效政策
“誰開發(fā)、誰修復，邊開采、邊修復”的新政實施以來，新增礦山修復基本能夠達到“供需平衡”，對比之下，歷史遺留礦山修復資金缺口較大。
從需求端看，我國歷史遺留礦山修復目前修復比例不足20%，而且越往后，面臨的往往是修復難度大、體量大的礦山，修復成本更高，上述6500億元的資金總需求中，90%以上來自歷史遺留礦山。
但從供給端看，歷史遺留礦山修復的資金主要以中央及地方財政投入和礦山企業(yè)被動投入構成，兩個渠道的潛力都非常有限。
據(jù)統(tǒng)計，從2009年到2018年的十年間，中央和地方撥付的資金總計654.6億元，年均僅65億，相對穩(wěn)定在中央35億元左右，地方30億元左右(見圖4)。而且在“放管服”改革大背景下，一些地方政府財政收入有所減少，無力投入更多資金到礦山修復工作中去，部分資源枯竭型城市更是只能“等靠要”。
吸引社會資本投入本是擴大資金供給的重要渠道，不過目前這方面的支持政策較少，而且缺少有效的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，社會資本積極性整體不高。
由于市場潛力并未有效釋放，目前參與這一市場的企業(yè)并不多，資源投入不足，技術創(chuàng)新不夠
目前主要有四類企業(yè)參與這一市場：第1類是以西施生態(tài)科技股份有限公司、北京高能時代環(huán)境技術股份有限公司、鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司為代表的生態(tài)修復企業(yè)，借助已有的技術積累拓展市場；第2類是以中國地質工程集團有限公司、中鐵北京工程局集團、天長市水電建筑安裝工程公司等為代表的工程企業(yè)，利用自身業(yè)務優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和硬件設備條件等獲取項目；第3類是環(huán)保企業(yè)(多以園林類、植被恢復類為主)，出于業(yè)務拓展、戰(zhàn)略協(xié)同需要進軍礦山生態(tài)修復市場，如澠池縣怡心園林綠化有限公司、美尚生態(tài)景觀股份有限公司、廣西博世科環(huán)?？萍脊煞萦邢薰镜龋坏?類是采礦企業(yè)，隨著責任主體明確，采礦與修復同時進行。
這四類企業(yè)中，具有國資背景的企業(yè)在大項目中標占有明顯優(yōu)勢，據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年中標金額1億元以上的礦山生態(tài)修復大項目中，90%以上為國有企業(yè)；301個國家級綠色礦山名錄中，60%以上是國有企業(yè)(見圖5)。
整體而言，我國礦山生態(tài)修復市場前景向好，增長有望提速，以下幾個趨勢值得特別關注：
政策方面，越來越利好，但仍有相當多細則待明確
近年來，我國相繼出臺了多項相關政策，這為礦山生態(tài)修復行業(yè)有序健康發(fā)展提供了有力保障，主要有三大利好：
一是明確責任主體。2016年7月出臺的《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》明確了加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的總體要求、主要任務和保障措施，指出歷史遺留礦山由各級地方政府負責，中央財政給予必要支持；在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負責治理。具體到責任分工上，政府負責全面調(diào)查待修復礦山，認定“新老”礦山并明確責任分配，科學規(guī)劃修復進度，納入當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護目標任務，加強監(jiān)測和考核；企業(yè)負責完善礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案和土地復墾方案的編制，保證修復資金，按照恢復治理方案邊開采邊治理，亦可采取“責任者付費，專業(yè)化治理”模式。
二是解決資金瓶頸。上述《指導意見》同時指出，一方面，各級地方財政要加大資金投入力度，中央財政給予配合支持；另一方面，引導社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動各方面積極性。2017年7月出臺的《關于取消礦山環(huán)境治理恢復保證金，建立礦山環(huán)境治理恢復基金的指導意見》則明確了從保證金到修復基金的政策調(diào)整，企業(yè)通過建立基金的方式，籌集治理恢復資金，將費用按照企業(yè)會計準則計提，計入相關資產(chǎn)的入賬成本，后續(xù)采礦企業(yè)可分批提取、靈活使用，具體情況需列入礦業(yè)權人勘查開采信息公示系統(tǒng)。
三是打開后期運營市場。2019年12月自然資源部出臺的《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》則在保障投資主體的收益取得突破，通過鼓勵礦山土地綜合修復利用、實行差異化土地供應、盤活礦山存量建設用地、合理利用廢棄礦山土石料等，進一步解決礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、現(xiàn)實矛盾多、投入不足等突出問題。
需要注意的是，這些政策留給了地方政府較大空間，礦山修復總體上依然是地方政府主導，政策能否真正落地實施的效果取決于地方政府的具體措施。例如上述打開后期運營市場的政策，并沒有具體的實施細則，需要地方政府出臺相關配套政策才能推行，礦山修復指標壓力大的地區(qū)態(tài)度可能會更積極。另外，政策實際實施的效果還受到各地實際情況的影響，例如開發(fā)礦山修復后土地利用價值是吸引社會資本的重要商業(yè)模式，然而若待修復礦山處于地廣人稀，土地價值本身不高的地區(qū)，政策的影響將大打折扣。
投入方面，政府投入增長有限，亟待吸引更多社會資本
根據(jù)部分已經(jīng)出臺礦山修復或自然資源發(fā)展規(guī)劃的省市來看，“十四五”期間政府的支持力度沒有明顯加強，預計投入增長有限。
例如，北京市自2003年以來礦山修復比例達到87.8%，2020年修復面積500公頃，十四五規(guī)劃目標是“銷賬歸零”，2021年規(guī)劃修復面積208公頃；浙江省“十三五”期間，完成廢棄礦山治理1203個、廢棄礦井治理1109個，建成綠色礦山346個，十四五規(guī)劃目標是治理超過500個廢棄礦山，建成50個綠色礦山；安徽省“十三五”期間規(guī)劃治理廢棄礦山1549個，治理面積1.21萬公頃，十四五期間擬完成治理廢棄礦山995個，總面積0.74萬公頃。
從上述三個省市來看，礦山規(guī)劃修復面積均有所減少，根據(jù)上文中預測修復成本上升的假設，整體修復的力度與“十三五”將基本持平。
吸引社會資本是解資金之困的必經(jīng)之路，多地通過打造示范項目，試圖通過打開后運營市場吸引社會資本的進入，部分項目已經(jīng)取得了成功，值得參考：
獅子山項目：礦山修復所需的近2億元資金由公司先行墊付，30%是公司自籌資金，70%是銀行貸款。但收益至少可以覆蓋成本，截至目前，修復過程中對礦山削坡造臺，這項工作產(chǎn)生390萬立方米廢棄礦山土石料，移交給賓川縣政府作為國有資產(chǎn)公開拍賣獲得1.5億元；按照“宜耕則耕”原則，在獅子口礦區(qū)低平處整理出220畝水田，通過土地增減掛鉤政策流轉土地指標，實現(xiàn)5000萬元收入。
昆明滇池項目：滇池東岸關停礦區(qū)礦山地質環(huán)境治理示范工程項目實際投資26億元，其中中央補助資金3億元，昆明自籌資金23億元。昆明市自然資源和規(guī)劃局通過“宜建則建”原則，項目范圍內(nèi)整理出讓土地3400畝，目前已實現(xiàn)土地出讓收入13.9億元(畝單價達40萬元)，預計到今年年底，可實現(xiàn)土地出讓收入達20億元。
模式方面，EPC仍然為主流，但PPP項目數(shù)有望增加
礦山生態(tài)修復主要有EPC和PPP兩種模式(見圖7)，由于當前的礦山生態(tài)修復主要依賴于各級地方政府規(guī)劃和中央及地方財政撥款，市場化程度不足，EPC是絕對主流模式，2020年的占比超過90%。這些EPC項目普遍工期短(多數(shù)項目工期在30到200天)，以工程為主要內(nèi)容(多為清基、平整、覆土、植被重構等)、復雜度低，主要以工程為盈利點，基本無后期運營。
礦山修復技術路徑經(jīng)過多年迭代更新，已經(jīng)越來越“講究”，從最初的恢復成人工景觀、人工植被，到仿自然地貌，再到恢復生態(tài)系統(tǒng)功能，是一個從“表”到“里”的過程，人工地貌、生態(tài)演替這些名詞也在礦山修復技術發(fā)展的過程中出現(xiàn)。
總的來說，礦山修復技術可劃分為基礎工程技術、植被綠化技術和綜合生態(tài)恢復技術三個層次(見圖9)?；A工程技術目的是恢復基本表層土壤，通過清基、平整、覆土等環(huán)節(jié)，將礦山恢復到可開墾的狀態(tài)。植被綠化技術是在已修復土壤上覆蓋一層植被，防止水土流失，使土壤侵蝕減少，盡快形成富含多種營養(yǎng)元素的土壤，往往需要結合當?shù)厍闆r，選擇適宜的植被種類進行恢復。綜合生態(tài)恢復技術是在以上基礎上，進一步恢復生態(tài)系統(tǒng)，提升整體生態(tài)系統(tǒng)功能，多種自然修復技術陸續(xù)出現(xiàn)，包括微生物修復、土壤動物修復等。
為了監(jiān)測和監(jiān)督礦山修復情況，礦山的監(jiān)測維護技術也應運而生，對修復和再開發(fā)的成果進行長期監(jiān)測運營，關注生態(tài)環(huán)境質量動態(tài)變化。
報告采集的數(shù)據(jù)截至2021年7月。 報告資料來源為國務院、生態(tài)環(huán)境部、各省政府信息公開、中國環(huán)保協(xié)會、E20、、券商研究報告、辰數(shù)等。 原標題：潛在市場6500億以上但釋放空間有限：礦山生態(tài)修復難在哪？“十四五”前景如何？
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