再議省級(jí)環(huán)保集團(tuán)現(xiàn)象：不用過(guò)于擔(dān)心平臺(tái)市場(chǎng)通吃
2021-09-24 14:18:39
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各地成立環(huán)保集團(tuán)背后的非市場(chǎng)化考量
在之前的文章和后面的討論中，對(duì)于省市級(jí)紛紛成立環(huán)保集團(tuán)，大家達(dá)成了一致的理解，即如中國(guó)固廢交流群網(wǎng)友方朝軍所言：
“在生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，建設(shè)美麗中國(guó)、振興美麗鄉(xiāng)村、長(zhǎng)江大保護(hù)等成國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)的大背景下，各省市成立環(huán)保集團(tuán)，是必要的政治考量;其次，PPP熱潮中，因?yàn)閼?zhàn)線過(guò)長(zhǎng)，很多投資主體因各種原因?qū)е马?xiàng)目不能持續(xù)推進(jìn)，必須要由地方政府進(jìn)行“托底”，組建自己的環(huán)保集團(tuán)，更利于解決問(wèn)題。” 網(wǎng)友老樹007對(duì)此用更通俗化的語(yǔ)言進(jìn)行了解釋和補(bǔ)充：“總的來(lái)說(shuō)就是，環(huán)境治理資金缺口大，政府付款難;廠網(wǎng)河湖責(zé)任大，企業(yè)不敢總包。以前膽子大、敢總包的民營(yíng)企業(yè)都控制權(quán)轉(zhuǎn)移了。各省市環(huán)保平臺(tái)公司依靠政府在政策、土地、資產(chǎn)方面的大力支持，希望能借到足夠的錢，從而承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任。雖然后續(xù)發(fā)展的結(jié)果還很難說(shuō)，但它是地方政府主動(dòng)推動(dòng)環(huán)境治理的信號(hào)?！? E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤認(rèn)為：在行業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，BOT模式因?yàn)榧饶芙鉀Q政府的投入缺口，企業(yè)又能拿到穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，成為市場(chǎng)主流。但單一的BOT模式，并不能解決公益性強(qiáng)或系統(tǒng)性整合類的環(huán)境治理業(yè)務(wù)，比如以提質(zhì)增效為目的的廠網(wǎng)一體化這樣的系統(tǒng)性任務(wù)。
薛濤介紹，對(duì)于污水BOT投運(yùn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)模式會(huì)使得企業(yè)其實(shí)內(nèi)心希望進(jìn)水濃度低，收集量不足，而無(wú)論按合同還是其實(shí)際能力特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)都不該也無(wú)法直接而參與投資大，營(yíng)利模式不清楚的管網(wǎng)。沒(méi)人愿意做，只能由各地政府來(lái)做，當(dāng)ppp不能完美解決時(shí)，廠網(wǎng)一體化的市級(jí)地方水務(wù)集團(tuán)反而在應(yīng)對(duì)提質(zhì)增效時(shí)候更加從容，這是客觀的現(xiàn)實(shí)。
可見，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，市場(chǎng)化起到了巨大的作用，但市場(chǎng)化不是萬(wàn)能的。市場(chǎng)化偏愛(ài)商業(yè)部分，公益性內(nèi)容還是需要政府來(lái)承擔(dān)。所以當(dāng)問(wèn)題升級(jí)的時(shí)候，市場(chǎng)化失靈的問(wèn)題會(huì)更加常見。在這種情況下，市級(jí)環(huán)保集團(tuán)就如一個(gè)大菜籃子，裝一些盈利狀況好的菜，也裝一些不好的菜，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部平衡。而省級(jí)環(huán)保集團(tuán)目的則在于彌補(bǔ)一些短板城市乃至農(nóng)村的環(huán)境治理缺口，也有它發(fā)起的合理性。各省市成立自己的環(huán)保集團(tuán)，就是在彌補(bǔ)行業(yè)發(fā)展過(guò)程中，單純依靠市場(chǎng)化所帶來(lái)的不足。
PPP一線工作者田寒星認(rèn)為，前期市場(chǎng)，特別是PPP發(fā)展過(guò)程中造成的一些問(wèn)題，只有統(tǒng)一劃歸省級(jí)政府才能更好解決。其中核心問(wèn)題是不少省、地級(jí)市、州、縣級(jí)市的財(cái)政無(wú)力補(bǔ)給，支付能力不足。如果不做大一統(tǒng)的考量，一些財(cái)政能力好的區(qū)域有錢補(bǔ)貼，或許可以活著，但活得并不好；財(cái)政差的地方，可能會(huì)進(jìn)一步激化固有矛盾——與社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的矛盾，整體規(guī)劃的鄉(xiāng)村建設(shè)可能就成為一句口號(hào)。這是任何一個(gè)省都不愿意看到的雙輸局面。
所以，各省成立環(huán)保集團(tuán)，或許不是行業(yè)當(dāng)下的最優(yōu)選，但一定是當(dāng)下解決縣級(jí)市(政府投資項(xiàng)目)最值得嘗試的方式之一?，F(xiàn)在的省級(jí)集團(tuán)模式，可以稱為階段性的權(quán)宜之計(jì)。即便有問(wèn)題，也不能壞到哪里去了。其實(shí)平臺(tái)也有平臺(tái)的難處，無(wú)論省市，各有各難，重慶環(huán)保集團(tuán)的村鎮(zhèn)污水案例就是個(gè)典型，值得思辨。當(dāng)然，從目前來(lái)看，短時(shí)間破局是不可能的，這需要一定的時(shí)間發(fā)展和檢驗(yàn)。
省級(jí)環(huán)保集團(tuán)能市場(chǎng)通吃嗎？
各省市成立自己的環(huán)保集團(tuán)，有切實(shí)的考量，但對(duì)于市場(chǎng)大多數(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)，更關(guān)注的是，省市環(huán)保集團(tuán)到底會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生什么樣的影響，會(huì)不會(huì)形成新的區(qū)域壟斷和市場(chǎng)分割。
一位不愿具名的資深企業(yè)人士對(duì)作者坦言：“肯定會(huì)有一些這方面的影響，但各省級(jí)平臺(tái)無(wú)論從成立初心，還是實(shí)際業(yè)務(wù)操作來(lái)說(shuō)，其實(shí)都存在著不小的‘掣肘’，不可能在其區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)通吃?！?
他介紹，就其所了解的情況，一些省市的環(huán)保集團(tuán)，僅有集團(tuán)的概念，并沒(méi)有具體的業(yè)務(wù)內(nèi)容。真想去做一些具體業(yè)務(wù)，不僅要看它里面裝的是什么，更需要真刀真槍地去拼市場(chǎng)。
在薛濤看來(lái)，實(shí)際市場(chǎng)里，也不會(huì)存在按照企業(yè)級(jí)別來(lái)比大小王的情況。他介紹，環(huán)保項(xiàng)目的事權(quán)決定權(quán)在地級(jí)市及縣級(jí)市。如果不是雪中送炭，當(dāng)爭(zhēng)搶收益性好的項(xiàng)目企業(yè)也并不能靠級(jí)別高通行天下，各層級(jí)之間的國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)仍然十分激烈。至于公益保障性托底的任務(wù)，又不是所有企業(yè)感興趣的目標(biāo)了。
之前的文章里也提到，對(duì)于各省級(jí)環(huán)保集團(tuán)來(lái)說(shuō)，雖然在省級(jí)政府的支持下，有資金、技術(shù)、資源等方面的優(yōu)勢(shì)，但它們真正的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是類似長(zhǎng)江生態(tài)、中節(jié)能、光大環(huán)境這樣的大央企以及北控水務(wù)、首創(chuàng)環(huán)保集團(tuán)這樣的擁有全國(guó)市場(chǎng)前沿地位的地方國(guó)企。
北控水務(wù)執(zhí)行董事、執(zhí)行總裁李力就此話題與作者交流時(shí)介紹，在當(dāng)前的市場(chǎng)形勢(shì)下，北控水務(wù)與首創(chuàng)環(huán)保集團(tuán)這樣的市場(chǎng)化企業(yè)正面臨中央軍和地方軍的兩面夾擊。這是市場(chǎng)化企業(yè)都要面臨的問(wèn)題。李力認(rèn)為，現(xiàn)在的企業(yè)發(fā)展邏輯，尤其在我們市政公用領(lǐng)域，在環(huán)保行業(yè)，既有市場(chǎng)化屬性又有行政化屬性，原來(lái)靠企業(yè)單打獨(dú)斗的模式必須轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髂Ｊ健，F(xiàn)在，北控水務(wù)非常重視跟中央軍和地方軍的合作，也在尋求積極與雙方進(jìn)行合作。
即使有省政府支持，在項(xiàng)目招投標(biāo)方面，國(guó)家有招標(biāo)投標(biāo)法來(lái)管理，省級(jí)環(huán)保集團(tuán)也必須依法參與競(jìng)標(biāo)。而在具體的業(yè)務(wù)拓展上，蘇州蘇科創(chuàng)投科技有限公司總經(jīng)理宋燦輝介紹，央企在地方的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，溝通協(xié)調(diào)難度其實(shí)很大。比如之前，某國(guó)家中心城市曾計(jì)劃和一家央企合作，雙方簽訂了戰(zhàn)略協(xié)議。但是最后兩家并沒(méi)有合作成功，而是地方政府成立了自己的生態(tài)環(huán)境投資發(fā)展集團(tuán)。
之前作者曾采訪過(guò)一位省級(jí)平臺(tái)的負(fù)責(zé)人，他對(duì)作者介紹：這一級(jí)的平臺(tái)其實(shí)挺難做。一定角度上，它們處于央企和民企的中間，處境比較尷尬，甚至有時(shí)候，優(yōu)劣勢(shì)也有所悖反——雖然在地方有更深厚的資源，也有足夠的資金和品牌優(yōu)勢(shì)，但從另一方面，其融資能力不如央企、機(jī)制靈活性也不如民企。事實(shí)上，即使有了省政府的背書，在省內(nèi)各市的業(yè)務(wù)推進(jìn)也并不如大家常規(guī)想象的那么好做。為了打開市場(chǎng)，他們專門成立了各地攻堅(jiān)組，命令市場(chǎng)人員以死磕的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)。
另有一位企業(yè)人士介紹，省級(jí)環(huán)保平臺(tái)要想做起來(lái)，主要還是要看省委書記和省長(zhǎng)重視程度。比如一些地方，省長(zhǎng)將除了省會(huì)市外的所有省內(nèi)資源都劃歸城投公司，以支持其省級(jí)平臺(tái)發(fā)展。
薛濤認(rèn)為，政府支持是一個(gè)原因，各省市環(huán)保平臺(tái)自己的作為也決定著其市場(chǎng)發(fā)展。一些平臺(tái)即使獲得了很大的支持，卻最終蜷縮在本地，僅僅能成為地方一霸。相反，如果有好的帶頭人和治理機(jī)制，以及地方政府的信任支持，也有平臺(tái)企業(yè)獲得大的發(fā)展，比如瀚藍(lán)環(huán)境起家只是佛山市南海區(qū)的供水公司，但它在金鐸總裁的帶領(lǐng)下，早已經(jīng)走出南海、佛山甚至廣東，發(fā)展成績(jī)和發(fā)展勢(shì)頭有目共睹。
對(duì)省級(jí)平臺(tái)的合作暢想與一點(diǎn)擔(dān)憂
薛濤介紹：常規(guī)來(lái)看，省市環(huán)保平臺(tái)公司主要任務(wù)是完成投融資和項(xiàng)目管理，不少公司在后者還需要專業(yè)力量扶持，發(fā)展到技術(shù)細(xì)節(jié)本身也不是它們的主要任務(wù)，在此，這些平臺(tái)公司與民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該會(huì)有合作空間，尤其是一些注重科技創(chuàng)新的專特精新企業(yè)。
宋燦輝表示，在央企入局的格局下，地方環(huán)保對(duì)技術(shù)合作的需求程度會(huì)更加強(qiáng)烈。相比央企，對(duì)于產(chǎn)品和技術(shù)都有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的專業(yè)公司來(lái)講，地方環(huán)保平臺(tái)或許是更容易合作的伙伴。
宋燦輝認(rèn)為，各省市成立環(huán)保平臺(tái)，有利于技術(shù)的創(chuàng)新和市場(chǎng)發(fā)展。央企的創(chuàng)新和技術(shù)革新已經(jīng)比較穩(wěn)定，地方政府成立平臺(tái)公司，或可形成鯰魚效應(yīng)，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步是一個(gè)較好的機(jī)會(huì)。
在他的設(shè)想里，三方的合作模式是：地方平臺(tái)公司持有資產(chǎn)、央企通過(guò)資本投資和經(jīng)驗(yàn)的形式切入，產(chǎn)品技術(shù)服務(wù)型的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)賦能。
也許這是個(gè)美好的圖景，但前述的企業(yè)資深人士提出了他另外的擔(dān)憂。
他介紹，基于生態(tài)文明、美麗中國(guó)等政治考量，環(huán)保督察的現(xiàn)實(shí)壓力，以及提振經(jīng)濟(jì)的追求，給地方政府組建自己的環(huán)保集團(tuán)提供了更多的理由和動(dòng)力。而縱觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程，其實(shí)正是政府解決環(huán)保服務(wù)資金困境過(guò)程和政治壓力的過(guò)程。當(dāng)壓力得以緩解，尤其是在嘗到環(huán)保平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)蜜糖之后，地方政府有沒(méi)有可能產(chǎn)生更大的胃口?環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化會(huì)不會(huì)出現(xiàn)一些轉(zhuǎn)向?
事實(shí)上，自2017年下半年以來(lái)，一些地方也出現(xiàn)了政府回購(gòu)執(zhí)行中的BOT 項(xiàng)目事件。比如：
2018年6月，黑龍江國(guó)中水務(wù)全資子公司昌黎縣污水處理廠被昌黎縣人民政府要求提前解除2004年簽署的BOT 合同。
2020年11月，安徽蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)回購(gòu)安徽國(guó)禎環(huán)保的蕪湖市天門山污水處理廠BOT項(xiàng)目。
今年1月，萬(wàn)邦達(dá)退出內(nèi)蒙古烏蘭察布BOT項(xiàng)目，由烏蘭察布市集寧區(qū)政府以13.41億元進(jìn)行了回購(gòu)。
今年2月，江蘇泰州市對(duì)外公開江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改情況，泰州市姜堰區(qū)籌資2.38億元回購(gòu)了桑德集團(tuán)8座特許經(jīng)營(yíng)的污水處理廠，交由政府城投平臺(tái)旗下的水務(wù)公司和PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)。
前述資深人士認(rèn)為，這或許不會(huì)成為趨勢(shì)，但其中的隱憂還是值得重視。
薛濤介紹：“BOT項(xiàng)目壟斷性好，現(xiàn)金流又穩(wěn)定，雖然有收款問(wèn)題，但總體上是一種保證企業(yè)20年至30年穩(wěn)賺不賠的好生意。這樣的好買賣在各行業(yè)看來(lái)，都不會(huì)是常態(tài)的機(jī)會(huì)，以后面臨的發(fā)展困難可以說(shuō)是一種回歸，對(duì)外突出差異化競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)提升和商業(yè)模式創(chuàng)新，對(duì)內(nèi)的核心則是看機(jī)制優(yōu)化，應(yīng)該不會(huì)有像以前一樣容易擴(kuò)張的時(shí)代和簡(jiǎn)單一致性的市場(chǎng)打法了?！?
薛濤認(rèn)為，環(huán)境企業(yè)需要營(yíng)銷，需要品牌，需要技術(shù)服務(wù)，需要系統(tǒng)性升級(jí)，需要廠、網(wǎng)、河的管理能力，這一切都要企業(yè)能深入發(fā)展成政府無(wú)法不依賴的能力。
在大家看來(lái)，面對(duì)各省市環(huán)保平臺(tái)的成立，無(wú)論對(duì)于它們自身，還是中建、中鐵這樣的央企，還是北控水務(wù)、首創(chuàng)環(huán)保集團(tuán)這樣的全國(guó)化地方國(guó)企，以及更多的民企，生態(tài)合作都是發(fā)展的關(guān)鍵詞。在針對(duì)需求解決問(wèn)題、辦實(shí)事的基礎(chǔ)上，如何發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，形成大企業(yè)領(lǐng)軍的“航母艦隊(duì)”或許是值得期待的事情，也許也會(huì)有不少曲折，而作為民營(yíng)企業(yè)，如何能發(fā)揮自身的專精特新，找到其被選擇合作的價(jià)值，是這個(gè)時(shí)代下必須的選擇。
原標(biāo)題：再議省級(jí)環(huán)保集團(tuán)現(xiàn)象：不用過(guò)于擔(dān)心平臺(tái)市場(chǎng)通吃
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