潛在市場(chǎng)6500億以上但釋放空間有限：礦山生態(tài)修復(fù)難在哪？“十四五”前景如何？
2021-12-20 10:47:26
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, 根據(jù)辰于測(cè)算，我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)未來(lái)十年的潛在空間6500億元以上，然而這一潛在市場(chǎng)一直并未有效釋放，過去十年我國(guó)每年礦山生態(tài)修復(fù)面積的比例均不高于2%，形勢(shì)并不樂觀。
, 辰于認(rèn)為，制約我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展緩慢的主要原因有四個(gè)：
, ? 客觀及礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因，小型廢棄礦山數(shù)量居多，法律責(zé)任難以界定。
, ? 為完成政治任務(wù)，各地修復(fù)礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開始，越往后修復(fù)難度越大。
, ? 各級(jí)政府財(cái)政壓力大導(dǎo)致資金投入不足，同時(shí)缺乏引入社會(huì)資本的有效政策，資金缺口巨大。
, ? 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放，目前參與這一市場(chǎng)的企業(yè)并不多，資源投入不足，技術(shù)創(chuàng)新不夠。
, 展望“十四五”，我們認(rèn)為礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)增長(zhǎng)有望提速，以下幾個(gè)趨勢(shì)值得特別關(guān)注：
, ? 政策方面，總體越來(lái)越利好，但地方實(shí)施細(xì)則仍待明確
, ? 投入方面，政府投入增長(zhǎng)有限，亟待吸引更多社會(huì)資本
, ? 模式方面，EPC仍然為主流，但PPP項(xiàng)目數(shù)有望增加
, ? 技術(shù)方面，更加強(qiáng)調(diào)“一礦一策”，重視綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)發(fā)展
, 我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)尚處于發(fā)展起步期
, 自《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》2009年5月1日施行以來(lái)，我國(guó)才正式將礦山生態(tài)修復(fù)和保護(hù)治理工作提上日程，相比美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的起步時(shí)間晚了20~30年，也正因?yàn)榇?，截?019年底，這些歐美國(guó)家累計(jì)礦山生態(tài)恢復(fù)及復(fù)墾率普遍高于70%，而中國(guó)僅為20%左右(見圖1)。, 根據(jù)遙感調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國(guó)礦山開采占用土地面積5400多萬(wàn)畝，其中歷史遺留礦山和正在開采的礦山分別占63%和37%。辰于測(cè)算，如果到2030年歷史遺留礦山累計(jì)修復(fù)比例達(dá)到75%、新增礦山修復(fù)比例100%，單位礦山修復(fù)價(jià)格分別按1~3.8萬(wàn)元/畝和0.7~08萬(wàn)元/畝計(jì)算，未來(lái)十年的修復(fù)資金需求將達(dá)到6500億元以上。
, 然而，這一巨大潛在市場(chǎng)空間尚未有效釋放，過去10年我國(guó)每年礦山生態(tài)修復(fù)面積的比例均不高于2%(見圖2)，礦山生態(tài)修復(fù)形勢(shì)并不樂觀。, 礦山生態(tài)修復(fù)難在哪？
, 辰于認(rèn)為，制約我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展緩慢的主要原因有四個(gè)：
, 客觀及礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因，小型廢棄礦山數(shù)量居多，法律責(zé)任難以界定
, 根據(jù)中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局對(duì)國(guó)內(nèi)9900多座廢棄礦山的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，小型廢棄礦山占93.7%，中型、大型則分別占4.2%、2.1%(見圖3)。由于小型廢棄礦山數(shù)量多、規(guī)模小、碎片化、流動(dòng)性大等問題，礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體缺失嚴(yán)重。, 造成我國(guó)小型廢棄礦山數(shù)量居多既有客觀因素也有礦產(chǎn)規(guī)劃不到位等原因，具體而言：
, 一是我國(guó)礦產(chǎn)資源以中小型礦床為主，大型、超大型礦床少，尤其是重要金屬，如鐵、銅、鋅等，小型礦山數(shù)量極大。
, 二是我國(guó)一些大中型礦山原來(lái)完整的礦床被分割成小礦區(qū)開發(fā)，“大礦小開、一礦多開”使得我國(guó)小礦區(qū)數(shù)量短時(shí)期內(nèi)迅速增加，礦區(qū)更趨小型化碎片化。
, 三是小礦、非法礦的法律地位未被明確，法律責(zé)任沒有被清楚界定，加之其采礦活動(dòng)時(shí)間短、規(guī)模小、流動(dòng)性大等，小礦被違法開采后，礦區(qū)環(huán)境破壞的責(zé)任主體缺失嚴(yán)重。
, 各地修復(fù)礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開始，越往后修復(fù)難度越大
, 對(duì)比國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，修復(fù)難度高、治理任務(wù)重的礦山往往需要十年以上的修復(fù)過程，例如美國(guó)Midnite Mine治理分兩階段，包括2007~2016年的測(cè)試調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備和2017~2024年的修復(fù)治理主體工作，總用時(shí)加起來(lái)超過16年；美國(guó)Zortman-Landusky Mines，地面工程耗時(shí)3年于2005年完成，而礦區(qū)土壤和礦山地下水及其周邊水域的水體修復(fù)至今還在持續(xù)。
, 正因?yàn)榇?，為完成任?wù)凸顯政績(jī)，各地修復(fù)礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開始，難以治理的礦山留到了后面：以華東某省為例，《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)施意見》指出，自2016起，該省應(yīng)治理廢棄礦山3460個(gè)，應(yīng)治理面積2.95萬(wàn)公頃，截至2020年底已完成治理2516個(gè)，完成治理面積1.65萬(wàn)公頃，提前一年超額完成規(guī)劃治理任務(wù)，但全省仍有944個(gè)廢棄礦山待修復(fù)治理，面積1.3萬(wàn)公頃，且剩余的都是修復(fù)難度較大的礦山，按平均2.5萬(wàn)元/畝治理費(fèi)用估算，需約50億元，短期內(nèi)完全靠財(cái)政投入壓力巨大，迫切需要建立多元化投入治理機(jī)制；而在華北某省，其2020年礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃中的154個(gè)項(xiàng)目，上億元的大項(xiàng)目數(shù)量少于3%，千萬(wàn)級(jí)別的項(xiàng)目數(shù)量少于30%，可見目前修復(fù)重點(diǎn)主要在難度較小、投資較少的小礦山。
, 資金投入不足，同時(shí)缺乏引入社會(huì)資本的有效政策
, “誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)修復(fù)，邊開采、邊修復(fù)”的新政實(shí)施以來(lái)，新增礦山修復(fù)基本能夠達(dá)到“供需平衡”，對(duì)比之下，歷史遺留礦山修復(fù)資金缺口較大。
, 從需求端看，我國(guó)歷史遺留礦山修復(fù)目前修復(fù)比例不足20%，而且越往后，面臨的往往是修復(fù)難度大、體量大的礦山，修復(fù)成本更高，上述6500億元的資金總需求中，90%以上來(lái)自歷史遺留礦山。
, 但從供給端看，歷史遺留礦山修復(fù)的資金主要以中央及地方財(cái)政投入和礦山企業(yè)被動(dòng)投入構(gòu)成，兩個(gè)渠道的潛力都非常有限。
, 據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2009年到2018年的十年間，中央和地方撥付的資金總計(jì)654.6億元，年均僅65億，相對(duì)穩(wěn)定在中央35億元左右，地方30億元左右(見圖4)。而且在“放管服”改革大背景下，一些地方政府財(cái)政收入有所減少，無(wú)力投入更多資金到礦山修復(fù)工作中去，部分資源枯竭型城市更是只能“等靠要”。, 尋求礦山企業(yè)投入資金修復(fù)也困難重重，礦山生態(tài)修復(fù)工程體量大、周期長(zhǎng)，一些企業(yè)不愿或者無(wú)力承擔(dān)修復(fù)成本，政府目前也尚未建立起完善的“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”制度體系，主體責(zé)任落實(shí)不到位。
, 吸引社會(huì)資本投入本是擴(kuò)大資金供給的重要渠道，不過目前這方面的支持政策較少，而且缺少有效的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，社會(huì)資本積極性整體不高。
, 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放，目前參與這一市場(chǎng)的企業(yè)并不多，資源投入不足，技術(shù)創(chuàng)新不夠
, 目前主要有四類企業(yè)參與這一市場(chǎng)：第1類是以西施生態(tài)科技股份有限公司、北京高能時(shí)代環(huán)境技術(shù)股份有限公司、鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司為代表的生態(tài)修復(fù)企業(yè)，借助已有的技術(shù)積累拓展市場(chǎng)；第2類是以中國(guó)地質(zhì)工程集團(tuán)有限公司、中鐵北京工程局集團(tuán)、天長(zhǎng)市水電建筑安裝工程公司等為代表的工程企業(yè)，利用自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和硬件設(shè)備條件等獲取項(xiàng)目；第3類是環(huán)保企業(yè)(多以園林類、植被恢復(fù)類為主)，出于業(yè)務(wù)拓展、戰(zhàn)略協(xié)同需要進(jìn)軍礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)，如澠池縣怡心園林綠化有限公司、美尚生態(tài)景觀股份有限公司、廣西博世科環(huán)?？萍脊煞萦邢薰镜龋坏?類是采礦企業(yè)，隨著責(zé)任主體明確，采礦與修復(fù)同時(shí)進(jìn)行。
, 這四類企業(yè)中，具有國(guó)資背景的企業(yè)在大項(xiàng)目中標(biāo)占有明顯優(yōu)勢(shì)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年中標(biāo)金額1億元以上的礦山生態(tài)修復(fù)大項(xiàng)目中，90%以上為國(guó)有企業(yè)；301個(gè)國(guó)家級(jí)綠色礦山名錄中，60%以上是國(guó)有企業(yè)(見圖5)。, 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放，土壤修復(fù)企業(yè)參與這一市場(chǎng)較為謹(jǐn)慎，包括高能環(huán)境、中科鼎實(shí)、建工修復(fù)等龍頭在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的參與項(xiàng)目很少。以高能環(huán)境為例，近年來(lái)礦山生態(tài)修復(fù)占總收入的比重不升反降，2016年這一數(shù)字為4.27%，2019年則僅為0.59%(見圖6)。, 展望“十四五”，礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)前景如何？
, 整體而言，我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)前景向好，增長(zhǎng)有望提速，以下幾個(gè)趨勢(shì)值得特別關(guān)注：
, 政策方面，越來(lái)越利好，但仍有相當(dāng)多細(xì)則待明確
, 近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策，這為礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)有序健康發(fā)展提供了有力保障，主要有三大利好：
, 一是明確責(zé)任主體。2016年7月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》明確了加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的總體要求、主要任務(wù)和保障措施，指出歷史遺留礦山由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政給予必要支持；在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)治理。具體到責(zé)任分工上，政府負(fù)責(zé)全面調(diào)查待修復(fù)礦山，認(rèn)定“新老”礦山并明確責(zé)任分配，科學(xué)規(guī)劃修復(fù)進(jìn)度，納入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和考核；企業(yè)負(fù)責(zé)完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案的編制，保證修復(fù)資金，按照恢復(fù)治理方案邊開采邊治理，亦可采取“責(zé)任者付費(fèi)，專業(yè)化治理”模式。
, 二是解決資金瓶頸。上述《指導(dǎo)意見》同時(shí)指出，一方面，各級(jí)地方財(cái)政要加大資金投入力度，中央財(cái)政給予配合支持；另一方面，引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性。2017年7月出臺(tái)的《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》則明確了從保證金到修復(fù)基金的政策調(diào)整，企業(yè)通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金，將費(fèi)用按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提，計(jì)入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本，后續(xù)采礦企業(yè)可分批提取、靈活使用，具體情況需列入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)。
, 三是打開后期運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。2019年12月自然資源部出臺(tái)的《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》則在保障投資主體的收益取得突破，通過鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用、實(shí)行差異化土地供應(yīng)、盤活礦山存量建設(shè)用地、合理利用廢棄礦山土石料等，進(jìn)一步解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、投入不足等突出問題。
, 需要注意的是，這些政策留給了地方政府較大空間，礦山修復(fù)總體上依然是地方政府主導(dǎo)，政策能否真正落地實(shí)施的效果取決于地方政府的具體措施。例如上述打開后期運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的政策，并沒有具體的實(shí)施細(xì)則，需要地方政府出臺(tái)相關(guān)配套政策才能推行，礦山修復(fù)指標(biāo)壓力大的地區(qū)態(tài)度可能會(huì)更積極。另外，政策實(shí)際實(shí)施的效果還受到各地實(shí)際情況的影響，例如開發(fā)礦山修復(fù)后土地利用價(jià)值是吸引社會(huì)資本的重要商業(yè)模式，然而若待修復(fù)礦山處于地廣人稀，土地價(jià)值本身不高的地區(qū)，政策的影響將大打折扣。
, 投入方面，政府投入增長(zhǎng)有限，亟待吸引更多社會(huì)資本
, 根據(jù)部分已經(jīng)出臺(tái)礦山修復(fù)或自然資源發(fā)展規(guī)劃的省市來(lái)看，“十四五”期間政府的支持力度沒有明顯加強(qiáng)，預(yù)計(jì)投入增長(zhǎng)有限。
, 例如，北京市自2003年以來(lái)礦山修復(fù)比例達(dá)到87.8%，2020年修復(fù)面積500公頃，十四五規(guī)劃目標(biāo)是“銷賬歸零”，2021年規(guī)劃修復(fù)面積208公頃；浙江省“十三五”期間，完成廢棄礦山治理1203個(gè)、廢棄礦井治理1109個(gè)，建成綠色礦山346個(gè)，十四五規(guī)劃目標(biāo)是治理超過500個(gè)廢棄礦山，建成50個(gè)綠色礦山；安徽省“十三五”期間規(guī)劃治理廢棄礦山1549個(gè)，治理面積1.21萬(wàn)公頃，十四五期間擬完成治理廢棄礦山995個(gè)，總面積0.74萬(wàn)公頃。
, 從上述三個(gè)省市來(lái)看，礦山規(guī)劃修復(fù)面積均有所減少，根據(jù)上文中預(yù)測(cè)修復(fù)成本上升的假設(shè)，整體修復(fù)的力度與“十三五”將基本持平。
, 吸引社會(huì)資本是解資金之困的必經(jīng)之路，多地通過打造示范項(xiàng)目，試圖通過打開后運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，部分項(xiàng)目已經(jīng)取得了成功，值得參考：
, 獅子山項(xiàng)目：礦山修復(fù)所需的近2億元資金由公司先行墊付，30%是公司自籌資金，70%是銀行貸款。但收益至少可以覆蓋成本，截至目前，修復(fù)過程中對(duì)礦山削坡造臺(tái)，這項(xiàng)工作產(chǎn)生390萬(wàn)立方米廢棄礦山土石料，移交給賓川縣政府作為國(guó)有資產(chǎn)公開拍賣獲得1.5億元；按照“宜耕則耕”原則，在獅子口礦區(qū)低平處整理出220畝水田，通過土地增減掛鉤政策流轉(zhuǎn)土地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)5000萬(wàn)元收入。
, 昆明滇池項(xiàng)目：滇池東岸關(guān)停礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程項(xiàng)目實(shí)際投資26億元，其中中央補(bǔ)助資金3億元，昆明自籌資金23億元。昆明市自然資源和規(guī)劃局通過“宜建則建”原則，項(xiàng)目范圍內(nèi)整理出讓土地3400畝，目前已實(shí)現(xiàn)土地出讓收入13.9億元(畝單價(jià)達(dá)40萬(wàn)元)，預(yù)計(jì)到今年年底，可實(shí)現(xiàn)土地出讓收入達(dá)20億元。
, 模式方面，EPC仍然為主流，但PPP項(xiàng)目數(shù)有望增加
, 礦山生態(tài)修復(fù)主要有EPC和PPP兩種模式(見圖7)，由于當(dāng)前的礦山生態(tài)修復(fù)主要依賴于各級(jí)地方政府規(guī)劃和中央及地方財(cái)政撥款，市場(chǎng)化程度不足，EPC是絕對(duì)主流模式，2020年的占比超過90%。這些EPC項(xiàng)目普遍工期短(多數(shù)項(xiàng)目工期在30到200天)，以工程為主要內(nèi)容(多為清基、平整、覆土、植被重構(gòu)等)、復(fù)雜度低，主要以工程為盈利點(diǎn)，基本無(wú)后期運(yùn)營(yíng)。, 參考國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為未來(lái)EPC仍然是主流模式。不過隨著推進(jìn)大礦山生態(tài)修復(fù)勢(shì)在必行，預(yù)計(jì)PPP項(xiàng)目數(shù)量將有所增加，尤其是遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古等礦山生態(tài)修復(fù)走在前列的省份值得關(guān)注。當(dāng)然，這對(duì)入局企業(yè)也提出了更高要求，他們不僅要有較強(qiáng)的政府資源和市場(chǎng)拓展能力，還要關(guān)注礦山生態(tài)修復(fù)多環(huán)節(jié)的打通，提升諸如生態(tài)環(huán)境考察評(píng)估、破壞診斷、方案設(shè)計(jì)、修復(fù)系統(tǒng)構(gòu)造、生態(tài)景觀建設(shè)、系統(tǒng)跟蹤與維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)能力，打造一站式整體修復(fù)模式(見圖8)。, 技術(shù)方面，更加強(qiáng)調(diào)“一礦一策”，重視綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)發(fā)展
, 礦山修復(fù)技術(shù)路徑經(jīng)過多年迭代更新，已經(jīng)越來(lái)越“講究”，從最初的恢復(fù)成人工景觀、人工植被，到仿自然地貌，再到恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，是一個(gè)從“表”到“里”的過程，人工地貌、生態(tài)演替這些名詞也在礦山修復(fù)技術(shù)發(fā)展的過程中出現(xiàn)。
, 總的來(lái)說(shuō)，礦山修復(fù)技術(shù)可劃分為基礎(chǔ)工程技術(shù)、植被綠化技術(shù)和綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)三個(gè)層次(見圖9)?；A(chǔ)工程技術(shù)目的是恢復(fù)基本表層土壤，通過清基、平整、覆土等環(huán)節(jié)，將礦山恢復(fù)到可開墾的狀態(tài)。植被綠化技術(shù)是在已修復(fù)土壤上覆蓋一層植被，防止水土流失，使土壤侵蝕減少，盡快形成富含多種營(yíng)養(yǎng)元素的土壤，往往需要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，選擇適宜的植被種類進(jìn)行恢復(fù)。綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)是在以上基礎(chǔ)上，進(jìn)一步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，提升整體生態(tài)系統(tǒng)功能，多種自然修復(fù)技術(shù)陸續(xù)出現(xiàn)，包括微生物修復(fù)、土壤動(dòng)物修復(fù)等。, 值得強(qiáng)調(diào)的是，礦山修復(fù)技術(shù)眾多，在修復(fù)的過程中有很多可選項(xiàng)，政策的主要導(dǎo)向是“一礦一策”，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇，各類修復(fù)方式要有主有次，主次結(jié)合，不論采取什么方式，礦山修復(fù)后實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的自我維持能力才是最終目的。
, 為了監(jiān)測(cè)和監(jiān)督礦山修復(fù)情況，礦山的監(jiān)測(cè)維護(hù)技術(shù)也應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)修復(fù)和再開發(fā)的成果進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)運(yùn)營(yíng)，關(guān)注生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化。
報(bào)告采集的數(shù)據(jù)截至2021年7月。 報(bào)告資料來(lái)源為國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、各省政府信息公開、中國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)、E20、北極星、券商研究報(bào)告、辰數(shù)等。 , 原標(biāo)題：潛在市場(chǎng)6500億以上但釋放空間有限：礦山生態(tài)修復(fù)難在哪？“十四五”前景如何？
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