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報告發(fā)布:我國土壤修復(fù)跨入起步階段,“萬億級”理論需求難以落地,“百億級”市場規(guī)模穩(wěn)步提升

報告發(fā)布:我國土壤修復(fù)跨入起步階段,“萬億級”理論需求難以落地,“百億級”市場規(guī)模穩(wěn)步提升

2021-12-20 11:37:58 5
  2014年的發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示,在630萬平方公里的調(diào)查范圍內(nèi),土壤調(diào)查點位超標(biāo)率高達16.1%,中度和重度污染點位分別為1.5%和1.1%。其中,耕地土壤的超標(biāo)率高達19.4%,面廣、量大,危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生物生態(tài)安全。重污染企業(yè)用地及工業(yè)廢棄地塊土壤污染問題突出,點位超標(biāo)率分別達到36.3%和34.9%,嚴重危及人居環(huán)境安全和生態(tài)系統(tǒng)健康。
 ,  面對土壤污染的嚴峻局面,國家立法速度明顯加快。大范圍土壤污染超標(biāo)加上國家立法的推動,業(yè)內(nèi)預(yù)計將催生萬億級土壤修復(fù)市場。然而蛋糕雖大但不能盲目樂觀,受制于技術(shù)、資金、商業(yè)模式等多重壁壘,土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)想在短時間內(nèi)做大并不現(xiàn)實。
 ,  頂層設(shè)計:市場需求釋放落地,建立穩(wěn)固法治根基
 ,   (1)“土十條”行動計劃發(fā)布,市場需求釋放落地
 ,  2016年5月28日,《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)由國務(wù)院印發(fā),自2016年5月28日起實施?!巴潦畻l”共分為十大任務(wù),35項要求,對未來一段時間內(nèi)土壤修復(fù)工作的目標(biāo)提出了明確規(guī)定。
 ,  環(huán)保部隨即于2016年底發(fā)布了《落實<土壤污染防治行動計劃>重點工作實施方案》和《<土壤污染防治行動計劃>重點工作部內(nèi)分工方案》,積極組織推動“土十條”各項工作落地生根。
 ,  “土十條”發(fā)布之前,行業(yè)政策中有關(guān)土壤污染防治的規(guī)定非常零散,并不具備指導(dǎo)性?!巴潦畻l”發(fā)布以來,全國各省均跟進發(fā)布細則,促進和規(guī)范土壤污染治理領(lǐng)域的政府與社會資本合作,并逐步將土壤污染防治領(lǐng)域向社會資本開放。
 ,   (2)土壤污染防治法通過,土壤修復(fù)領(lǐng)域建立穩(wěn)固法治根基
 ,  2018年8月31日,十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》。這是我國首部專門規(guī)范防治土壤污染的法律,首次在立法的高度上對土壤污染的預(yù)防、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、評估、后期管理等方面做出了規(guī)定。為我國土壤污染防治工作確定了“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的大方向,為行業(yè)今后的規(guī)范、秩序發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ),行業(yè)政策框架也逐漸形成。
 ,   (3)“十四五”規(guī)劃指引,行動指南統(tǒng)籌土地整治行業(yè)
 ,  2020年11月,《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》發(fā)布,明確我國土壤污染防治將進入一個新階段,要求深入實施“保護”“預(yù)防”“管控”“修復(fù)”四大行動。
 ,  充分落實《建議》中提出的關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求,更加關(guān)注各類突發(fā)事件對土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量的影響,注重開展土壤污染風(fēng)險應(yīng)急管理體系的研究和建設(shè),大力落實土壤環(huán)境應(yīng)急處置修復(fù)工程和與此相對應(yīng)的管理、技術(shù)和裝備的研發(fā)與生產(chǎn)?!督ㄗh》明確了“十四五”土壤修復(fù)發(fā)展目標(biāo),逐一解決細分問題,預(yù)計行業(yè)有望迎來快速發(fā)展。
 ,  為了解決土壤修復(fù)相關(guān)的規(guī)章、資金和商業(yè)模式問題,政策相繼出臺。2019年《土壤污染防治法》正式實施,土壤修復(fù)行業(yè)逐步建立了較為完善的法律法規(guī)、管理辦法和行業(yè)標(biāo)準。資金方面,財政部2019年土壤修復(fù)資金同比增長42.86%至50億元,占污染防治預(yù)算比重提升0.38個百分點至8.33%;此外,地方財政成為重要支撐力,2020年2月,《土壤污染防治基金管理辦法》出臺,鼓勵土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省設(shè)立基金,積極探索基金管理有效模式和回報機制;2020年3月,《關(guān)于構(gòu)建先到環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》發(fā)布,要求加快建立省級土壤污染防治基金。模式方面,《指導(dǎo)意見》提出鼓勵治理+開發(fā)模式,將污染場地直接出讓給開發(fā)商,開發(fā)商自行進行修復(fù)之后開發(fā),土壤修復(fù)成本與風(fēng)險由開發(fā)商一方承擔(dān),可以有效拓展資金來源,加速項目落地。
 ,   由于我國的“先污染、后治理”模式,大部分被污染土地的責(zé)任主體已滅失或主體不明確,財政支付是其主要的交易模式。政府曾積極嘗試PPP模式引入民間資本參與土壤修復(fù)項目,但由于商業(yè)模式的限制以及治理的復(fù)雜性,社會資本對于土壤修復(fù)領(lǐng)域仍處于觀望階段,PPP模式的推進尚緩。
 ,   付費模式仍以財政出資為主
 ,  污染方付費,即“誰污染,誰治理”。污染責(zé)任主體明確的污染場地可采用此模式。此模式由污染責(zé)任主體籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費用,通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實施修復(fù)治理,政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。受益方付費,即政府直接出讓受污染土地給開發(fā)商,由開發(fā)商負責(zé)修復(fù)后開發(fā),或政府出資修復(fù)后出讓給開發(fā)商?!笆芤嬲吒顿M制度”的形式,要求充分利用市場機制,引導(dǎo)和鼓勵社會資金投入土壤環(huán)境保護和綜合治理。財政出資,分為三種,即財政直接出資,財政出資回購,PPP模式。
 ,   項目周期短、回款快,可運營性弱,不適用于PPP模式
 ,  從項目周期上考慮,修復(fù)類訂單實施周期一般在9個月~12個月,短于水環(huán)境的18個月~24個月,施工周期和回款周期較短。因此,盡管環(huán)境修復(fù)同屬于工程類項目,但項目對資金的占用較小,整體安全性相對較高。
 ,  E20研究院在2018年對財政部PPP綜合信息平臺退庫的數(shù)據(jù)分析顯示,土壤修復(fù)項目出庫比例達52.9%(入庫土壤修復(fù)項目數(shù)量亦較少),目前政府對土壤修復(fù)的緊迫性較低,市場需求較弱。此外,土壤修復(fù)類項目沒有維護和系統(tǒng)集成的要求,通過工程達標(biāo)達到項目效果較容易,如果采用PPP模式,也就背離了其核心目的,很可能淪為單純的融資工具。因此,E20研究院認為在土壤修復(fù)領(lǐng)域暫時不宜采用PPP模式。
 ,   技術(shù)選型以適用性為主要原則
 ,  污染土壤的修復(fù)治理是一個復(fù)雜過程,涉及眾多因素,單一的修復(fù)技術(shù)能解決一定范圍的問題。由于污染物特性、污染場地的環(huán)境條件等因素的差異,每項修復(fù)技術(shù)都有一定的適用范圍。
 ,  修復(fù)技術(shù)的篩選需充分考慮場地污染特征、修復(fù)資金水平、修復(fù)時間、修復(fù)標(biāo)準和業(yè)主要求等各項因素,并結(jié)合修復(fù)技術(shù)的有效性、經(jīng)濟性和成熟可靠性等因素進行綜合決策。(詳細技術(shù)介紹及對比分析內(nèi)容參見《土壤修復(fù)行業(yè)分析報告》,技術(shù)分析章節(jié)與北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司合作編制。)
 ,   產(chǎn)業(yè)生命周期分析
 ,  根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期理論,土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)一般會于發(fā)展初期在低點保持一段時間,待力量積蓄到一定程度后就在較短的時間內(nèi)出現(xiàn)猛烈的上漲勢頭,市場需求、資金投入、土地調(diào)查、激勵政策等出現(xiàn)全面性飛躍,據(jù)此,可梳理出土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)生命周期包含的四個階段。
 ,   (1)準備階段——污染事件頻出現(xiàn),醞釀規(guī)劃求變
 ,  該階段通常以某些帶有標(biāo)志性的污染事件為開端(如美國的拉夫運河事件),其發(fā)生往往引起民眾對土壤污染危害問題的覺醒和政府對環(huán)境保護措施短板的反思,促使或迫使國家通過法律規(guī)范、政策扶植和資金投入等手段支持修復(fù)市場的興起,一方面遏制新的環(huán)境污染,另一方面通過工程實施對已污染地區(qū)進行修復(fù),改善土壤和水環(huán)境。
 ,   (2)起步階段——行業(yè)聚能成焦點,政策逐級鋪墊
 ,  該階段有若干具備相關(guān)技術(shù)和設(shè)備的專業(yè)型企業(yè)在準備階段利好政策和美好預(yù)期的激勵下進入土壤修復(fù)領(lǐng)域。同時已完成修復(fù)的項目逐漸從市場存量中剝離。國家主導(dǎo)的資金投入將修復(fù)需求持續(xù)釋放,對法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行以及產(chǎn)業(yè)促進計劃的不斷推進,新的政策法規(guī)以及計劃出臺,或?qū)υ形募M行細化和修訂。綜合我國土壤修復(fù)市場的行業(yè)動向來看,目前正處于起步階段。
 ,   (3)躍進階段——行業(yè)爆發(fā)迎風(fēng)口,市場攀至峰值
 ,  政府都是占主導(dǎo)地位的修復(fù)項目埋單者,待產(chǎn)業(yè)足以依靠自身潛力維持近勻速運動之后才慢慢抽離。民間資本也大規(guī)模進入市場,競爭加劇,并購案例增多,資源開始整合,企業(yè)和研究機構(gòu)普遍加大研發(fā)力度,新興技術(shù)層出不窮;民間資本也大規(guī)模進入市場。正是在技術(shù)和資本的雙重助力下,這一時期將有若干大型企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)龍頭,甚至發(fā)展為跨國集團。
 ,   (4)調(diào)整階段——企業(yè)整合圖存量,政府撤資監(jiān)管
 ,  待修復(fù)地塊已經(jīng)大幅減少,政府資金投入明顯減弱,轉(zhuǎn)而以加強規(guī)范和管控為主要工作,私人企業(yè)取而代之成為消費主體,已經(jīng)相當(dāng)成熟的產(chǎn)業(yè)將基本維持上一階段的較高產(chǎn)值。
 ,   內(nèi)卷加劇的競爭格局
 ,  隨土壤修復(fù)相關(guān)政策法規(guī)框架的日趨系統(tǒng)和完善,法律法規(guī)的更加細化和可執(zhí)行性的加強,為土壤修復(fù)行業(yè)鋪實了規(guī)范發(fā)展的高速軌道,此前簡單粗獷、野蠻橫行的時代將逐步成為歷史。建設(shè)工程企業(yè)資質(zhì)改革后,眾多企業(yè)為追趕風(fēng)口,紛紛橫向跨入環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域瓜分市場,使競爭加劇。結(jié)合我國“十四五”戰(zhàn)略任務(wù)安排,“十四五”時期行業(yè)將進入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。
 ,   “萬億級”理論需求難以落地
 ,  由于我國對土壤修復(fù)行業(yè)的概念及統(tǒng)計尚無統(tǒng)一口徑,且土壤修復(fù)項目的公開度和透明度較低,導(dǎo)致行業(yè)對市場空間的估算存在一定模糊,市場預(yù)測莫衷一是。
 ,  根據(jù)自然資源部公布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》,截止到2019年底,全國耕地面積為19.18億畝。全國土壤污染狀況調(diào)查公報中,全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%;耕地土壤點位超標(biāo)率為19.4%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。但耕地類修復(fù)后地塊經(jīng)濟價值相對較低,修復(fù)資金主要為財政撥款,尚未解決長效資金問題,尚未看到盈利模式,且如今強調(diào)農(nóng)用地分類管理,即根據(jù)耕地土壤環(huán)境治理類別,劃分為優(yōu)先保護、安全利用、嚴格管控三大類,分類施策。因此雖然污染點位較高,但實際可落地的市場空間相對較低。
 ,  而場地修復(fù)由于商業(yè)模式較為清晰,因此其領(lǐng)域未來的市場容量占比相對較大。根據(jù)國家“到2020年現(xiàn)有位于城鎮(zhèn)內(nèi)人口密集區(qū)域的危化品生產(chǎn)企業(yè)全部啟動搬遷改造”的指標(biāo),可以推測我國有待修復(fù)的工業(yè)場地存量200萬畝,根據(jù)招投標(biāo)現(xiàn)狀來看,每塊地修復(fù)成本從百萬至千萬甚至上億不等,保守估計以每畝地20~50萬元價格來估算,則場地修復(fù)市場空間將達到近萬億水平。在多項政策推進下,城市污染場地修復(fù)和耕地修復(fù)有望率先啟動,而礦區(qū)修復(fù)主要是在資源化的基礎(chǔ)上修復(fù)。場地修復(fù)主要由于工業(yè)用地的經(jīng)濟效應(yīng),其修復(fù)價值能優(yōu)先得到資本的認可進而啟動較快,耕地修復(fù)主要還是靠政府推動。
 ,   “百億級”市場規(guī)模穩(wěn)步提升
 ,  根據(jù)環(huán)境規(guī)劃院的《土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展報告》,2020年全國正式啟動土壤修復(fù)工程項目668個,總項目金額約為102.97億元。與2019年相比,項目金額增長8.31%,項目數(shù)量從354個項目增加到668個項目,數(shù)量增加非常明顯。近三年全國土壤修復(fù)工程市場總金額總體較為穩(wěn)定,近兩年基本維持在100億元左右。根據(jù)E標(biāo)通數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2021年前10個月項目總金額近90億元,預(yù)計2021年全年將近110億,較上一年略有提升。
 ,  各類用地項目數(shù)量均有不同程度增長,傳統(tǒng)三大修復(fù)場地(工業(yè)場地、農(nóng)用地、礦區(qū))單體項目平均金額普遍小于2019年,而其他類型的單體項目平均金額有所上升。工業(yè)污染場地修復(fù)項目金額雖較前一年有所下降,但仍以60.8%的比例占據(jù)最大的市場份額。農(nóng)用地項目數(shù)量較前一年驟增逾3倍,但單體項目平均金額相對較低。其他用地的平均規(guī)模近2050萬元/項,高于農(nóng)用地及礦區(qū)。2020年咨詢項目多集中在工業(yè)場地和其他用地。
 ,  由此初步判斷修復(fù)市場在疫情背景下依然加速發(fā)展。工業(yè)場地修復(fù)因土地價值、污染嚴重程度及周邊環(huán)境影響等因素,仍是修復(fù)市場的主流,而單體項目平均規(guī)模的降低或許與2018~2019年發(fā)布實施的一系列技術(shù)導(dǎo)則有關(guān),部分污染場地采用風(fēng)險管控手段取代傳統(tǒng)的修復(fù)工程。此外,修復(fù)項目資金由工業(yè)污染場地向更多場地類型鋪開,傳統(tǒng)修復(fù)場地以外的場地類型受到更多關(guān)注。
 ,  看似萬億級的理論需求市場釋放是一個極為緩慢的過程,目前行業(yè)能夠妥善消化百億級的市場需求方有可能催生后續(xù)萬億級的需求釋放?,F(xiàn)階段既需要更成熟的技術(shù)和施工經(jīng)驗、能夠打通更多場地類別的商業(yè)模式,也需要從業(yè)企業(yè)的積淀、人才培養(yǎng)等行業(yè)綜合實力的持續(xù)提升…
 ,   模式創(chuàng)新——破局手筋
 ,  在外界條件成熟的情況下,企業(yè)可嘗試土壤修復(fù)的創(chuàng)新模式。即在項目初始階段,地方財政不用一次性投入過大,僅支付一定比例的工程款,剩余工程款項由企業(yè)墊資或其他渠道融資,待土壤修復(fù)/風(fēng)險管控竣工驗收(達到修復(fù)目標(biāo)/預(yù)期效果)后,企業(yè)享有中長期的土地使用權(quán),如修建高爾夫球場、停車樓、文旅項目等具有運營收益的配套設(shè)施,發(fā)揮土地價值,將后續(xù)資金以土地經(jīng)營的方式回流。
 ,  此項目類型在政府、修復(fù)企業(yè)兩方面皆有利好。對于政府而言,此模式的土壤修復(fù)項目大幅減輕了地方財政的資金壓力,利于促進項目啟動。對于企業(yè),修復(fù)后場地的中長期使用權(quán)可以為企業(yè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的收益,有利于企業(yè)上市。此外,場地修復(fù)效果直接影響后期的土地使用,間接保障工程質(zhì)量。
 ,  然而,此商業(yè)模式也存在不容忽視的風(fēng)險。如需要修復(fù)企業(yè)前期墊資,前期工程款項仍存在支付風(fēng)險,土地價值或后期土地收益與前期工程投入不匹配等。此外,企業(yè)需要具備足夠的后期運營能力,后期資金的回流和收益才有保障。
 ,  原標(biāo)題:報告發(fā)布:我國土壤修復(fù)跨入起步階段,“萬億級”理論需求難以落地,“百億級”市場規(guī)模穩(wěn)步提升

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