項目多種融資模式組合運用及合規(guī)性要點——以某市水務項目為例

一、項目概況

本項目建設內(nèi)容包括中心城市供水項目和排水管網(wǎng)項目，估算總投資30億元，其中中心城市供水項目10億元，雨污管網(wǎng)項目20億元（數(shù)字僅供分析之用）。

二、融資方案設計

（一）資金政策分析

本項目具備一定的經(jīng)營性收入，項目能否實施的關鍵在于投資資金的落實。根據(jù)中央預算補助資金政策、地方政府專項債政策、PPP相關政策、政策性開發(fā)性金融工程等政策文件，本項目可通過中央預算內(nèi)資金、專項債資金、政策性開發(fā)性金融工具、PPP/特許經(jīng)營等市場化模式等多種途徑籌集項目資金，解決項目建設資金問題。

1、中央預算內(nèi)資金

本項目建設內(nèi)容中包括城市供水和排水兩部分內(nèi)容。

（1）根據(jù)《水安全保障工程中央預算內(nèi)投資專項管理辦法》“中型水庫工程，在國家支持范圍內(nèi)的項目按照總投資的50%予以支持，且單個項目支持額度最高不超過 2 億元”。故本項目供水部分可申請最多2億元。

（2）根據(jù)《排水設施建設中央預算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》“本專項對單個項目的支持比例原則上按東部、中部、西部、東北地區(qū)分別不高于項目總投資（不包括征地拆遷費用）的 30%、45%、60%、60%控制”。本項目排水部分投資20億元，可申請資金最多約12億元。

以上可申請資金額度為政策上限，根據(jù)該市所在省份的已下發(fā)的中央預算資金情況，地市級項目可申請中央預算內(nèi)資金一般能達到20%-30%左右，本項目可考慮申請9億元中央預算內(nèi)資金。

2、專項債資金

本項目內(nèi)容符合專項債領域范圍內(nèi)的“市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施”范圍，故可申請專項債資金，為保證項目后期可按市場化方式運作，故專項債資金申請規(guī)模按總投資的30%考慮，故本項目可申請專項債資金上限為9億元。

3、政策性開發(fā)性金融工具

按照黨中央、國務院決策部署和金融委工作要求，為解決重大項目資本金題，人民銀行支持三大政策性銀行設立政策性開發(fā)性金融工具，規(guī)模已達6743億元，用于補充投資重大項目的資本金、但不超過全部資本金的50%，目前已經(jīng)投放完畢，但不排除后續(xù)該金融工具繼續(xù)擴容。

本項目符合該政策支持領域，可申請開發(fā)性政策性金融工具落實項目資本金。

（二）投融資方案

（1）資本金比例

根據(jù)《國務院關于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）的規(guī)定: 機場項目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎設施項目維持20%不變。其他項目可以適當降低項目最低資本金比例，但下調(diào)不得超過5個百分點。

根據(jù)《水利部 國家開發(fā)銀行關于加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力的指導意見》（水財務〔2022〕228號）、《水利部 中國農(nóng)業(yè)銀行關于金融支持水利基礎設施建設的指導意見》相關規(guī)定，本項目資本金可按15%比例考慮設計。

（2）項目貸款考慮

根據(jù)國開行、農(nóng)發(fā)行的相關政策文件要求，本項目可爭取水利建設貸款優(yōu)惠利率，結(jié)合政策性開發(fā)性金融工具的應用，故本項目融資方面建議加強與國開行、農(nóng)發(fā)行的對接，爭取政策性銀行的資本金支持和貸款支持。

綜合以上分析，項目投融資結(jié)構(gòu)可按以下方案執(zhí)行。

注：以上數(shù)字僅為理論測算結(jié)果，具體項目融資方案根據(jù)項目實際情況設計。

三、市場化模式選擇

目前該市本級管理庫PPP項目支出責任已超過10%的紅線規(guī)定，故本項目采用PPP模式已經(jīng)不具備可行性。根據(jù)2015年國家發(fā)改委等六部委發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）的規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域可采取特許經(jīng)營模式進行投資建設運營，故本項目可采用特許經(jīng)營模式，引進社會投資人解決項目建設資金。

2022年5月《水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導意見》（水規(guī)計〔2022〕239號）規(guī)定“針對水利項目公益性強、投資規(guī)模大、建設周期長、投資回報率低的特點，結(jié)合項目實際情況，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式”?？梢娞卦S經(jīng)營模式前有國家六部委政策規(guī)定，近期水利部也發(fā)文明確支持，在政策性銀行、商業(yè)銀行間接受度較高。故本項目引進投資人模式首選特許經(jīng)營模式。

四、操作思路、合規(guī)性與結(jié)論建議

本項目融資方案設計的總體思路是降低資本金比例，優(yōu)先爭取使用成本低、周期長的政策性資金，盡量減少成本高的市場化資金或投資人資金，通過分析本項目爭取政策性資金約20.25億元，僅使用社會資本資金2.25億，銀行貸款7.5億元，大大降低了項目融資成本和還款壓力，為項目落地提供了有力保障。

經(jīng)分析本項目可采用“政策工具組合+特許經(jīng)營”模式予以實施。該模式最大的優(yōu)點在于多渠道爭取低成本資金，分解投資人的資金壓力，通過政策性資金的到位，為項目市場化融資提供隱性增信?，F(xiàn)已有滇中引水工程一期項目、珠江三角洲水資源配置工程等國家重大水利項目通過政策性資金和投資人資金的組合實現(xiàn)了項目的開工落地，為此類模式提供了可參考的實踐經(jīng)驗。

綜合運用多種資金渠道的組合模式，需要注意各種資金和投融資模式各自規(guī)范要求，不能顧此失彼，統(tǒng)籌資金在建設期陸續(xù)到位，和項目進入還款期時的收益與合同支付責任的范圍與時間關系。當項目部分資金申請了地方政府專項債券時，則項目收益應在地方政府監(jiān)督下首先滿足專項債還款要求。專項債可以用于資本金的行業(yè)領域，應根據(jù)當年發(fā)布政策的具體要求，例如申報2023專項債的政策中，允許用于項目資本金的行業(yè)領域從早期的9種擴大到13個領域。國開行中長期貸款與社會資本融資也需要統(tǒng)籌兼顧，除了做好扎實的工程可研，更要做好“多規(guī)合一的投融資規(guī)劃”。

故筆者認為，對于具有一定經(jīng)營性現(xiàn)金流的公益性基礎設施項目，當遇到PPP模式下地方財政一般公共預算支出10%的財政承受能力上限時，首先仍需重點分析組合運用多種政策資金、加強政府投資與特許經(jīng)營模式、輔助結(jié)合市場化融資，切實推進重大項目實施落地。