EOD系列之政策篇02｜EOD從試點到常態(tài)化的“變身”
導(dǎo)讀：近一兩年來，EOD模式成為了行業(yè)熱詞，是繼PPP模式之后的又一大項目焦點。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文推動EOD項目常態(tài)化入庫工作，標(biāo)志著EOD模式發(fā)展的又一大里程碑。
本文中，辰于對EOD模式的政策發(fā)展進(jìn)行了梳理，將其總結(jié)為探索期、試點期和入庫期三個階段，但常態(tài)化入庫不等于結(jié)束，EOD政策體系尚有不完善之處，尤其與PPP模式相比還不成體系，管理較為粗放。隨著EOD模式進(jìn)一步開展和成熟，我們相信EOD相關(guān)的政策體系還會進(jìn)一步發(fā)展完善。
探索期：創(chuàng)新環(huán)境治理模式
在探索期，EOD模式解決了主要思路設(shè)計、模式提出、領(lǐng)域論證、項目定位等基礎(chǔ)方面的政策設(shè)計，為EOD模式進(jìn)一步實施奠定了基礎(chǔ)。
2016：探索治理+經(jīng)營的模式
EOD模式的核心在于探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)模式之間的關(guān)聯(lián)，早在2016年，國務(wù)院便在文件中提及了“治理+經(jīng)營”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新模式。
要加快環(huán)境治理市場主體培育，并探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式，健全社會資本投資環(huán)境治理回報機(jī)制。深化環(huán)境服務(wù)試點，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境治理一體化、環(huán)保“互聯(lián)網(wǎng)+”、環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)等污染治理與管理模式，鼓勵各類投資進(jìn)入環(huán)保市場。
——《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》
2016年11月
這可以視為是對于EOD模式最早的一種表述。
2018：首次提出EOD，并提及EOD+PPP模式
2018年，生態(tài)環(huán)境部在文件中首次提到EOD模式，并同時在文件中提到了規(guī)范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的PPP合作模式?？梢娫谠O(shè)計伊始，“PPP+EOD”便是政府希望推動的一種綜合模式。
探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項目。
規(guī)范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）模式，采取多種方式支持對實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)目標(biāo)支撐作用強、生態(tài)環(huán)境效益顯著的PPP項目。
——《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》
2018年8月
2019、2020：確認(rèn)實施領(lǐng)域和定位
2019年1月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合全國工商聯(lián)出臺相關(guān)文件，再次提到EOD模式，并強調(diào)了其在城市規(guī)劃、園區(qū)建設(shè)應(yīng)用的領(lǐng)域：
探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，指導(dǎo)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)完善評標(biāo)流程和方法，加強行業(yè)和企業(yè)自律，避免惡意“低價中標(biāo)”。
——《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕6號）
2019年1月
2020年9月國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)文，對于EOD模式提出指導(dǎo)意見：
在聚焦重點產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域中，要加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點示范。探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。
——《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導(dǎo)意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）
2020年9月
該文件事實上將EOD模式拿出了重點產(chǎn)業(yè)投資的領(lǐng)域，為EOD模式的試點普及奠定了基礎(chǔ)。
試點期：兩次試點積累各類項目經(jīng)驗
在探索期中，EOD模式的政策得到了初步完善；在此基礎(chǔ)上，國家在2020年、2021年逐步開展了兩批的試點工作。
2020：第一次試點工作
試點通知：
2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），開始向各地區(qū)征集EOD模式備選項目。并且，國開行首次作為發(fā)文單位出現(xiàn)，開始了其對EOD項目支持的長期過程。
該通知附件《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點實施方案》著重強調(diào)了預(yù)期產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)融合、試點產(chǎn)出等內(nèi)容，體現(xiàn)了EOD模式歸根究底仍然是一種開發(fā)理念，旨在通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并以此區(qū)別于一般的環(huán)境治理，實現(xiàn)生態(tài)價值向市場價值的轉(zhuǎn)變。
政策扶持：
在第一批試點工作開展的期間，政府出臺了若干相關(guān)的扶持政策：
2021年1月6日，生態(tài)環(huán)境部與國家開發(fā)銀行簽署《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資合作備忘錄》：
雙方約定將圍繞生態(tài)環(huán)保重大項目融資務(wù)實合作，發(fā)揮綠色金融引導(dǎo)作用，合力推進(jìn)重大生態(tài)環(huán)境治理項目實施。
2021年4月6日，生態(tài)環(huán)境部與國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資的通知》，宣布：
以中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫（以下簡稱為“中央項目庫”）為基礎(chǔ)，針對金融資金支持特點，在中央項目庫中補充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫，加強包括生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式在內(nèi)的試點項目的儲備與支持。
2021年2月《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》出臺，提出：
堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，加快構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，推行新型商業(yè)模式，構(gòu)筑有力有效的政策支持體系；堅持市場導(dǎo)向，在綠色轉(zhuǎn)型中充分發(fā)揮市場的導(dǎo)向性作用、企業(yè)的主體作用、各類市場交易機(jī)制的作用，為綠色發(fā)展注入強大動力。
這些支持性政策的出臺，從資金融資和項目開展上，為EOD模式的深化發(fā)展打好了基礎(chǔ)。
試點出臺：
2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），文件同意36個項目開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點工作，期限為2021-2023年，EOD模式開始真正的落地生根。
2021：第二次試點工作
試點通知：
2021年10月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），開始向各地征集第二批EOD模式備試點選項目。
2021年4月27日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，再次強調(diào)了項目不給政府帶來負(fù)債以及其自身可持續(xù)發(fā)展的特性：
切實加強公益性生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化融合實施，在項目邊界范圍內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)與運營的持續(xù)性收益反哺；實施中可適當(dāng)優(yōu)化試點依托項目，加強產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭實現(xiàn)政府資金“零投入”。
政策扶持：
在第二批試點項目推薦期間，政府也出臺了相關(guān)的支持性政策：
2021年11月，《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》〔2021〕40號文出臺，對社會資本如何參與EOD項目做出了說明?！兑庖姟访鞔_了社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的內(nèi)容、方式和參與程序，為社會資本掌握信息、分析研判、公開參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了條件。此外，《意見》從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面進(jìn)行了規(guī)劃，保證了社會資本投入的合法權(quán)益和相應(yīng)收益。
2022年1月，為了更好規(guī)范資金管理問題，財資環(huán)〔2021〕100號《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》出臺。該《管理辦法》定義了重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金是指中央預(yù)算安排的，用于開展山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)、歷史遺留廢棄工礦土地整治的資金。相關(guān)治理資金的使用和管理應(yīng)當(dāng)遵循堅持公益方向、合理劃分事權(quán)、統(tǒng)籌集中使用、資金安排公開透明的原則。
上述相關(guān)政策的出臺，幫助EOD項目降低了融資難度，規(guī)范了項目的運營模式，推動了EOD項目的可持續(xù)發(fā)展。
試點出臺：
2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意58個項目開展試點工作，期限為2022—2024年。
至此，以兩批試點項目作為依托，EOD項目開始真正進(jìn)入實踐層面。
入庫期：推動常態(tài)化入庫工作
2022：入庫工作正式開展
2022年4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，指南明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開始實施入庫管理制度，標(biāo)志著EOD模式發(fā)展到了一個新的階段。
入庫基本范圍：
《入庫指南》明確了大氣、水、重點海域、土壤、農(nóng)村污染、固廢、生態(tài)保護(hù)和其它環(huán)境治理八個生態(tài)環(huán)保項目的入庫范圍：
入庫條件要求：
《入庫指南》除了對基本的生態(tài)環(huán)保金融支持項目提出了要求之外，還針對EOD項目的入庫提出了4項專門的條件要求：
（1）地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。
（2）項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項目捆綁，組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。
（3）加強重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設(shè)內(nèi)容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡。
（4）EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴(yán)格落實招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法依規(guī)推進(jìn)項目規(guī)范實施。
申報材料及方式：
同時，《入庫指南》對入庫的申報材料進(jìn)行了明確的規(guī)劃。其中包括線上填寫的項目基本信息表，以及所需附件包括項目可行性研究報告、省級生態(tài)環(huán)境部門項目論證評估意見以及EOD項目實施方案與承諾函。并要求申報本著“成熟一個，申報一個”的原則，由縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門通過生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)線上申報，省級生態(tài)環(huán)境部門論證評估同意后由線上提交。
至此，EOD項目的常態(tài)化入庫工作開始施行，我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目工作發(fā)展得到了進(jìn)一步的推進(jìn)。