桑德污水經(jīng)營權提前解約糾紛+1 提前接管屢見不鮮 為何都不能“好聚好散”？

繼“西安市鄠邑區(qū)水務局提前解除桑德公司特許經(jīng)營協(xié)議”這一糾紛后，桑德的污水經(jīng)營權糾紛再+1。

3月3日，泗陽縣人民政府發(fā)布《關于舉行擬解除特許經(jīng)營權協(xié)議聽證會的公告》，公告稱，泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設局擬解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務有限公司的負責經(jīng)營的王集鎮(zhèn)、李口鎮(zhèn)、新袁鎮(zhèn)等14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠特許經(jīng)營權協(xié)議，取消特許經(jīng)營權，但政府和企業(yè)多次協(xié)調未果，因此泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設局定于2023年3月17日上午9:30在泗陽縣司法局二樓聽證室舉行聽證會，以廣泛聽取社會意見。

對于擬提前解除特許經(jīng)營權的原因，泗陽市住建局在公告中給出了解釋：

泗陽縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠

曲折整改路

北極星水處理網(wǎng)經(jīng)查閱資料獲悉，2012年10月，江蘇省泗陽縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施集中開工，桑德集團有限公司負責14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的投資、建設、運營、移交（BOT）和官網(wǎng)配套建設工程的建設、移交（BT），項目屬于多鎮(zhèn)聯(lián)合運營模式。時任項目建設方桑德環(huán)保集團董事局主席的文一波在儀式上表示，開工后，將精心組織、周密安排，確保在規(guī)定的工期內建設一流的工程。

但一流工程尚未打造完成，項目卻問題不斷：運行不穩(wěn)定，污水收集處理不到位……情況亟待改善。

項目自2017年起因部分污水處理廠出水質量長期超標，多次受到宿遷市生態(tài)環(huán)境局行政處罰，且一直未能得到有效整改，給生態(tài)環(huán)境造成了極大影響和隱患。

為不斷改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境質量，有效解決鎮(zhèn)區(qū)污水收集率和處理能力不足問題，泗陽縣從2017年起分批對全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠進行提標擴容改造，2017年改造盧集、李口、三莊、張家圩、愛園、南劉集等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改造現(xiàn)有生活污水處理工藝，解決工業(yè)污水問題，增強污水處理能力，適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要；擬到2020年底前，完成14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠改造。

但提標改造后問題依舊沒有解決，反而愈發(fā)嚴重，到2020年底前完成改造的目標也未能達成。北京桑德環(huán)境工程有限公司與桑德泗陽水務有限公司雖然自2019年11月起對7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠實施了提標改造，但項目一直未能全部改造完成，大部分項目污水處理能力嚴重不足，設施設備老化落后、出水質量持續(xù)超標，截至2021年7月前已基本處于停滯狀態(tài)。

為達到省、市斷面考核要求，針對10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個污水處理廠工藝技術落后、設備損壞嚴重、污水處理不足以及水質超標等情況。泗陽縣從2021年7月1日起，國有公司泗陽縣水務投資集團有限公司正式接管運營原第三方桑德集團有限公司負責的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠。

泗陽縣水務投資集團有限公司在接管后也開始加大力度整改。

2022年3月發(fā)布的《宿遷市貫徹落實省突出生態(tài)環(huán)境問題專項督查反饋意見整改方案》指出，泗陽縣14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠長期運行不正常，沭陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠平均運行負荷率為45.56%，宿城區(qū)中揚、屠園、陳集污水處理廠未正常運行，湖濱新區(qū)皂河鎮(zhèn)污水處理廠、黃墩污水處理廠低效運行。泗陽城東污水處理廠（二期）運行管理混亂，泗陽城南污水處理廠無專業(yè)運行維護人員，運行管理問題突出。

2022年8月發(fā)布的《泗陽縣水務投資集團有限公司宿遷市生態(tài)環(huán)境重點問題交辦整改情況公示》顯示，泗陽縣水務投資集團有限公司于2022年6月30日前，已完成泗陽縣14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠存在硬件損壞或缺失的整改銷號工作。

2023年1月宿遷市住建局發(fā)布的《市住建局突出環(huán)境問題整改銷號公示》顯示，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施運行效能不高問題”已完成整改。

接下來便是看泗陽縣住建局和北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務有限公司之間如何來解決特許經(jīng)營權問題了。但對照“西安市鄠邑區(qū)水務局提前解除桑德公司特許經(jīng)營協(xié)議”的“前車之鑒”，雙方依舊會“扯皮不斷”。

鄠邑區(qū)第一污水處理廠

一女嫁二夫？

西安市鄠邑區(qū)水務局與桑德集團有限公司于2007年7月26日訂立戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營合同，特許經(jīng)營期限為30年（含建設期），期滿前18個月內桑德公司將污水處理廠交回縣政府。

期間，2013年10月，政府與桑德公司簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議補充協(xié)議》，約定對一期工程進行提標改造，該次提標改造工程于2014年7月1日投入試運行。

同時，桑德公司和鄠邑區(qū)水務局簽訂《補充協(xié)議二》，對污水處理廠進行提標擴建，項目總投資2.4億元。并要求該項目在2020年12月31日之前試運行。

2018年政府審議并通過了《鄠邑區(qū)第一污水處理廠提標改造及擴容方案》，決定再次開展提標改造并實施擴建。

2020年5月，鄠邑區(qū)水務局與桑德公司、戶縣桑德簽訂了《承繼協(xié)議》，約定由戶縣桑德承繼桑德公司在《特許經(jīng)營協(xié)議》及《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議補充協(xié)議》項下的權利義務，鄠邑區(qū)水務局承繼原戶縣人民政府的權利義務，合同主體變更為鄠邑區(qū)水務局和戶縣桑德。

該項目分為三個階段實施，截至2021年3月，公司完成了第一階段的全部土建工程和第一階段的部分設備安裝工程。也就是桑德公司未能如期完工。

西安市鄠邑區(qū)水務局于2021年1月26日強制接管該項目。

水務局取消桑德公司特許經(jīng)營權的主要理由有三條：

一是桑德公司在協(xié)議簽訂后未按期完成項目融資；

二是未在約定期限完成提標擴建工程建設；

三是將特許經(jīng)營權項下的收費權進行了質押違反規(guī)定。

對于這三條理由，桑德公司覺得很委屈，認為雖主要原因并非主管局單方面所說的表面原因，實際情況沒有真實反映出來，并對此逐一進行了解釋。

對于項目融資問題，桑德公司認為，根據(jù)銀行對項目融資的要求，必須具備土地證等四證，事實上因為該項目沒有土地證，造成項目貸款無法完成，而土地證的辦理需要政府方協(xié)助才能完成。

對于項目未如期完工，桑德公司認為，2020年6月30日，政府共計拖欠水費870萬元，大量欠費致使桑德公司資金使用雪上加霜，嚴重影響了工程建設。后政府支付所欠的部分水費后，主管局又強行用資金監(jiān)管的方式前后兩次把本應該付給設備供貨商的資金，支付給了遠未到合同付款節(jié)點的建安施工單位，該行為嚴重影響了正常的工程建設，致使設備預付款無法支付，項目未按期完成。

對于收費權質押問題，桑德公司認為，國家規(guī)定項目資產(chǎn)不能抵押，而未對收費權質押做約定，在本項目沒有融資、應收賬款欠費的情況下，公司采取資金統(tǒng)一調度統(tǒng)一使用方式，艱難維持項目運營和建設實屬不易。

除此之外，水務局的強制接管行為和通知解除行為發(fā)生后，桑德公司與相關部門進行了溝通，但均未果，遂向法院提起行政訴訟。但在審理結果未出的情況下，水務局卻發(fā)布招標公告，為污水處理廠重新采購供應商。

在桑德公司看來，水務局這種行為是“還沒離婚就開始再婚”，相當于將第一污水處理廠“一女二嫁”。

西安市鄠邑區(qū)水務局稱，取消桑德公司特許經(jīng)營權，事實清楚，法律依據(jù)充足。解除原來的特許經(jīng)營協(xié)議后，采購新的特許經(jīng)營權人是合法合規(guī)行為。

據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》報道，2022年2月16日，西安鐵路運輸法院對此案進行了開庭審理，法庭建議協(xié)調處理。

案例屢見不鮮

政府提前接管為哪般？

近年來污水處理特許經(jīng)營權提前回購案可謂屢見不鮮，自2015年鵬鷂環(huán)保西寧“被驅”后，污水處理特許經(jīng)營權提前回購的口子逐漸被撕開，具體原因各有不同，但歸根結底都是雙方在項目進度、費用、運營成效等方面產(chǎn)生了嚴重分歧，且很多不能“好聚好散”。

如當時西寧市政府出動包括公安、城管執(zhí)法、西寧排水公司的人員，進入西寧鵬鷂污水處理有限公司運營的西寧市第三污水處理廠，強制予以接管。

實踐中常見的是政府以社會公共利益需求等為理由收回特許經(jīng)營權、提前終止協(xié)議的情形。企業(yè)方一般會先進行行政訴訟，請求確認政府方撤回許可的行政決定違法、請求法院判決撤銷該行政決定；并另行提起協(xié)議履行違約或/與協(xié)議被提前解除的賠償訴訟。而在實際案例中我們看到，政府和企業(yè)雙方爭執(zhí)的點主要在于提前接管的合理性的問題。對于接管是否合理，主要要根據(jù)合同約定及運營方運營表現(xiàn)來做出判斷。有專家指出，當污水處理廠達到法律規(guī)定或雙方合同約定的接管條件時可以強制接管，一般情況下當污水處理廠的運營嚴重危及公共安全、造成重大環(huán)境不利影響時，為維護公共利益，會觸發(fā)法定接管條件。接管是否合理還要主要取決于雙方合同約定。

專家同時提醒，臨時接管是一項較為復雜的工作，涉及相關內容專業(yè)性強、影響性大，需要引入咨詢、法律、會計等機構提供專業(yè)服務，確保臨時接管的合法合規(guī)。

參考文獻：

1、《關于舉行擬解除特許經(jīng)營權協(xié)議聽證會的公告》，泗陽縣人民政府，2023-03-03

2、《污水處理廠經(jīng)營權還有16年到期，卻被水務局強制接管并重新招標，政企雙方各執(zhí)一詞》，每日經(jīng)濟新聞，2022-02-25

3、《又一起！地方水務局提前十六年解除特許經(jīng)營協(xié)議！近年來政府提前回購案例屢見不鮮》，北極星水處理網(wǎng)，2022-03-01

4、《PPP項目臨時接管實務——以某污水項目為例》 ，和毅咨詢，2022-12-19

5、《818 國中水務污水廠被政府強制接管背后》，E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，2020-04-24