EOD項目紅線之隱性債系列三：隱性債的界定
在歷次EOD項目試點，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》中，都有著類似于“項目實施必須嚴格依法依規(guī)，嚴禁新增地方政府隱性債務”的要求，地方政府隱性債是EOD項目開展時的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個途徑具有很大的法律風險。
但是在EOD項目開展中，不可避免的會出現(xiàn)政府與社會資本出資、融資的動作，什么樣的行為會被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風險？
本系列文章將深入研究隱性債，為您展開隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風險等內(nèi)容，具體分為四篇：
隱性債的起源
隱性債的政策導向
隱性債的界定
EOD項目策劃如何規(guī)避隱性債風險
為了規(guī)避隱性債的風險，首先要知道什么是隱性債，如何界定隱性債，以及隱性債的變體有哪些。我們認為從2014年新《預算法》發(fā)布后，隱性債的定義就已經(jīng)相對清晰，后續(xù)2017年中央一系列政策再次對隱性債進行了明確。
隱性債的定義
2014年新《預算法》給與了地方政府發(fā)行地方債的權力，同時也規(guī)定在國務院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方債券是地方政府唯一合法的舉債途徑。如果地方政府在這個唯一途徑之外進行舉債，那么形成的債務就可以都歸為隱性債。事實上從2017年之后，業(yè)界對地方政府隱性債的定義基本統(tǒng)一為：地方政府在政府債務法定限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。
如果將這一句話拆開來，可以大致分為三個部分：
在政府債務法定限額之外
從2015年對地方政府債務余額進行限額管理正式開始，全國地方政府債務限額由國務院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定，具體限額的形成過程是這樣的：
1、（總額形成）每年全國地方政府債務新增限額和總限額，由國務院報全國人民代表大會或全國人大常委會審批；
2、（各地區(qū)額度形成方案）每年分地區(qū)地方政府債務新增限額和總限額，由財政部在全國人大或其常委會批準的限額內(nèi)提出方案，報國務院批準后下達各省級人民政府，并向社會公開；
3、（各地區(qū)額度批準）省級人民政府依照下達的限額編制預算調(diào)整方案，報同級人大常委會批準；
4、（市縣級的舉債額度）市縣級政府確需舉借債務的，依照省級人民政府下達的限額編制預算調(diào)整方案，報同級人大常委會批準，由省級人民政府代為舉借。
在整個的地方債務使用中，有數(shù)據(jù)表明，大約50%的額度都是省政府使用，余下50%各市縣級政府分配，到了市縣級政府一層，可供使用的額度相對很低了，但是基層政府往往有較大的事權和相應支出，在地方政府債務的分配過程中再次顯示出事權和財權的不匹配。
因此，地方政府的法定債務限額每年確定一次，在限額內(nèi)的債務地方政府當然會“物盡其用”，基本上都是一個蘿卜一個坑，多出來的坑、超出預期的坑，就只能在限額外舉債。這就是隱性債的核心特征之一：限額外。
XXX等方式
直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式是描述隱性債形成的方式，重點在于這個債務是用財政資金來償還，或者使用地方政府信用來擔保，最終都是體現(xiàn)在財政資金的收支上，會對財政資金收支造成實際的或者潛在的影響。
但是，政府能夠調(diào)配的資金必然是財政資金，換句話說，形式其實并不重要，“等方式”并沒有規(guī)定什么樣的方式形成的債務才是隱性債。
舉借的債務
“舉借的債務”看似重復但其實非常關鍵，隱性債很顯然是債務，但這仍然是很關鍵的一點，要成為隱性債，首先要成為債務，那么什么是債務呢？
在政府的實際財政支出中包含很多類別，有的比如民生保障、義務教育等，每年都要支出，而且還很剛性，但這些剛性支出并不會被認定為是債務；在PPP項目中，有時會采用可用性缺口補助的方式來作為PPP項目的收入來源，正規(guī)PPP項目的這項支出也不會被認定為債務。
財政部2018年11月發(fā)布了財會[2018]31號《政府會計準則第8號——負債》，但是文件內(nèi)對負債的定義并沒有涵蓋之前一系列地方政府債務監(jiān)管政策的全部內(nèi)容。例如，31號文規(guī)定，未來義務不確認為負債，確認負債的必要條件之一是“金額能夠可靠地計量”，但金額不能精確計量的未來支出責任，仍然可能有很多情況屬于地方政府債務監(jiān)管政策的范圍。
目前，實踐中更多還是按照現(xiàn)有法規(guī)對于產(chǎn)生支付責任的行為過程的相關規(guī)定，來輔助做出判斷。然而，有些條目是否納入債務，應納入哪一層級的債務等等，仍有很大爭議。在政府采購服務或PPP項目中，一旦在部分合同條款或政府文件中約束條款過于剛性，就可能被納入債務的范圍。
總結(jié)：隱性債的“定義”可以進一步簡化為地方政府在法定限額外舉借的債務，但是在判斷是否屬于債務的過程中還沒有明確的、量化的標準，在很多時候這種判斷可能還會有主觀的成分?？偠灾艘恍┟黠@可以判斷為債務的情況，大部分時候我們需要結(jié)合該情況的特征、是否違反了現(xiàn)行法律法規(guī)來最終判定是否屬于隱性債。
實踐過程中的判斷標準
在實踐過程中，不好下定論的情況大多是一些較為模糊的場景，而且主要聚焦在項目開展過程中的政府支出責任，其他諸如政府開具承諾函給金融機構、政府提供擔保、政府直接向某主體借款等場景都很明確就是隱性債。那么當涉及到項目的時候，判斷依據(jù)是什么呢？
通過總結(jié)常見的隱性債，基本上可以確定這三個標準：
1、政府的支出責任相對固化或固定，而不是以其他事項為依據(jù)來進行支付；
2、政府的支出責任是相對滯后的，而不是當期給付的；
3、最終或者穿透了來看，支出責任都需要財政資金來承擔。
以下是這三個標準的闡釋：
第一條：相對固化/固定
在通常的舉債中，例如向銀行借款，借款人通常需要定期、按照一定的金額向貸款人償還資金，政府隱性債通常逃不出這樣的形式，道理很簡單，只有固定下來什么時候還錢、還多少錢，貸款人才可能愿意借出資金，獲得利息收入。試想這樣的場景，借款人說，我想浮動的還錢，想什么時候還一點就還一點，隔三岔五的還，這樣有貸款人愿意搭理嗎？
在政府隱性債形成的時候，政府與對方經(jīng)過協(xié)商談判，雙方必然要將這部分支出責任固化下來，即使做了一些變換，也是相對固定的責任。在違規(guī)PPP項目中，經(jīng)常出現(xiàn)的一類案例就是，政府的支出責任不是按照政府的績效考核來決定的，而是相對固定的，這也正好對應著本條判定標準。
在不是隱性債的情況下，政府的支出通常意味著對方向政府提供某種服務，政府負有監(jiān)管的責任，必然要對所提供的服務質(zhì)量、數(shù)量進行考核或評定后，才能給付相應資金。也就是說政府的支出責任是有條件，一旦把這種條件弱化或者去除，就很可能是隱性債，比如合同里面寫道“無論工程是否完成/服務質(zhì)量如何，都需要支付…”，這已經(jīng)不是正常的甲乙方采購關系了，而是“甲方”對“乙方”有著另外不可告人的需求。
第二條：滯后的支出責任
本條標準也是非常容易理解的，政府為何要舉債，就是現(xiàn)在缺錢，所以先把錢借過來，以后再還是必然，“現(xiàn)借現(xiàn)還”還能算作是債嗎？時間差正是將這筆支出責任歸為債務的最基本條件。
目前政府購買服務項目的年限不能超過3年，而PPP項目則可以最長可以達到30年。時間越長，政府在項目中隱藏債務的便利度就越高，這也是為何PPP剛推廣的兩三年內(nèi)，隱性債務問題反而變得更加嚴重的原因。
第三條：支出責任最終落到財政資金上
本條標準也非常容易理解，但是變化卻層出不窮。之所以說容易理解——如果支出責任不是落到財政資金頭上，換句話說就是“不是落到政府頭上”，那定然不能判定為是政府的債務了。之所以說變化層出不窮——要弄清楚一個項目是不是符合這個標準，意味著要把資金流弄清楚，難度較大，這也是許多隱性債案例實現(xiàn)“隱形”的“突破口”。
在實際的隱性債案例中，經(jīng)?？梢钥吹降囊活惥褪峭ㄟ^融資平臺形成隱性債，這個過程就需要對支出責任進行一步步穿透，而且需要從資金的出入兩個方向共同入手——貸款的資金是從金融機構到融資平臺，那么融資平臺使用的抵押物來自于誰，還款時融資平臺的錢從哪里來？部分案例中，政府就是通過補貼、撥款等形式來掩蓋資金性質(zhì)的。
還有一些情況是將A事項的資金挪用到B事項上，或者虛構一個A事項來隱匿B事項的借款性質(zhì)，針對這些更加復雜的情況，就需要將資金流、支出責任穿透了來看，最終是不是財政資金承擔了這些責任。
常見的隱性債形式
從往年關于隱性債的政策、案例通報中，我們整理了一些常見的隱性債形式如下：
直接借款
政府部門直接向企業(yè)（主要是融資平臺）借款并承諾償還，是最直接的違規(guī)舉債，在現(xiàn)實中這種情況非常多見，在主管部門發(fā)布的違規(guī)舉債相關信息案例中，可能也是為數(shù)最多的一種情形。
BT模式
BT模式（建設-移交）是已經(jīng)被禁止的模式。2016年財政部發(fā)布的《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》規(guī)定“地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務”，雖然該文件已經(jīng)失效了，但是對于BT的禁令并沒有失效，一直在嚴格執(zhí)行著。
以BT為基礎而變型的BOT，ABO，F(xiàn)-EPC等多種模式在運用過程中也容易滋生隱性債問題（當然，并不是說這些模式的項目一定屬于隱性債，不合規(guī)的使用這些模式可能會造成隱性債）。
使用土地資源貸款或者進行補償
一是常見的利用儲備土地證抵押或者土地未來收入質(zhì)押進行融資，也叫做土地儲備貸款。這種方式是過去最規(guī)范的政府融資項目方式，要求很具體很全面：財政穩(wěn)健、政策支持、收益穩(wěn)定、自有達標等等。但是這種模式本身也有一定的問題：以土地資源貸款，質(zhì)押物——也就是以土地為核心的各類收入來源也有一定的風險。2016年這種融資方式被禁止：財綜[2016]4號文規(guī)定，自2016年1月1日起，各地（土地儲備機構）不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。
二是在項目開發(fā)中使用土地資源融資，或者將未來支出責任與土地出讓收入掛鉤。財金[2016]91號文規(guī)定：PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應的土地進行融資；……資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。財綜[2016]4號文也有明確規(guī)定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。
三是其他違反土地出讓規(guī)定的情況。包括將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開發(fā)投入；采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過程實現(xiàn)低價獲取土地；針對建設工程項目投資，采取定向的土地資源補償?shù)哪Ｊ剑ǔ壗豁椖恳酝獾拇蠖鄶?shù)情形），這些都是隱性債。
利用不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)融資
一是直接利用這類資產(chǎn)抵押融資。采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)（包括城市公園、市政道路、機關或事業(yè)單位辦公樓等）抵押或納入租賃物而進行融資的行為，屬于違規(guī)的融資模式。
二是將這類資產(chǎn)“建養(yǎng)一體化”變相融資。國務院辦公廳2019年9月23日發(fā)布的《關于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》（國辦發(fā)[2019]45號）文件中要求，“強化養(yǎng)護資金使用監(jiān)督管理。……地方各級財政和交通運輸主管部門要加強農(nóng)村公路養(yǎng)護資金使用監(jiān)管，嚴禁農(nóng)村公路建設采用施工方帶資的建設—移交（BT）模式，嚴禁地方以‘建養(yǎng)一體化’名義新增隱性債務……”。對于無收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養(yǎng)一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來源于事實上的財政兜底，因此屬于隱性債范疇。
財政增收返還
在有的項目中，規(guī)定以合作區(qū)域內(nèi)的財政收入增收的一定比例來支付或償還建設費用，這種，模式看上去是有增收就有支付，沒有增收就不支付，支出責任具有一定的不確定性，但是這種支出責任也可以看作是一種有條件負債，或者叫做“或有負債”，也是隱性債務的一種。
本質(zhì)上來看，這種模式其實還是用財政的錢來支付項目建設的資金或者片區(qū)開發(fā)的資金，只不過多了些彎彎繞繞而已。
約定回購投資本金
BT模式就是常規(guī)的先投資建設，政府再使用財政資金逐年回購的模式。如果在BOT、PPP等項目中也約定了類似條款，就是很明顯的隱性債。
“名股實債”的模式也會形成隱性債，這種模式發(fā)跡于地產(chǎn)行業(yè)，當時各個地產(chǎn)企業(yè)利用這種方式繞過“自有資金不低于開發(fā)項目總投資的30%且四證齊全，且商業(yè)銀行不得發(fā)放用于繳交土地出讓金的貸款”的限制。部分PPP模式也借用了這種模式，這種模式的主要玩法是：投資人先以股權投資的方式將資金投入到項目開發(fā)中，在后期政府再使用財政資金來逐步“回購”這些股權，“回購”在實際操作中可包括回購、第三方收購、對賭、定期分紅等形式，最終實現(xiàn)投資人的本金退出并取得一定利息收入。這種模式往往會套很多層，利用信托等方式來隱藏實質(zhì)的資金流關系。
承諾保底收益
承諾保底收益也是非常明顯的“或有負債”類型，主要是部分項目預期收益較差或風險比較高，為了吸引社會資本投資，在合同中約定用財政資金來保障保底收益，雖然財政的支出可能是變化的，但項目運營風險從本應當社會資本承擔變成了政府承擔，這樣顯然是有貓膩的，也是明文禁止的隱性債類型。
拖欠工程款項
2022年5月18日，財政部通報8個地方政府隱性債務問責典型案例，其中一個案例是欠付公益性項目工程款新增隱性債務。該案例中，政府與工程企業(yè)簽署合同，并承諾政府承擔建設支出，還有一部分工程項目是財政沒有預算的情況下開展的，這些欠付的工程款實質(zhì)上已經(jīng)成為政府對工程企業(yè)的負債，形成了隱形債務。