PPP項目運營實操系列問題探討（第一期）

全康環(huán)保:自2014年9月《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）和《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）發(fā)布至2017年11月《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）發(fā)布，國內(nèi)PPP項目進入了“熱火朝天”的階段，特別是2016年和2017年集中實現(xiàn)了大多數(shù)PPP項目的入庫與招標落地。那么隨著很多“3年建設(shè)期”和部分延緩期的結(jié)束，這些PPP項目也面臨著或已經(jīng)進入了運營期，筆者為一些PPP項目進入運營期的相關(guān)問題提供了咨詢服務(wù)，覺得有必要開辟“PPP項目運營實操系列問題探討”專題，為解決PPP項目運營問題積累和分享項目經(jīng)驗；同時歡迎各專家、同行、讀者留言進行探討，提出相關(guān)建議或問題。

本期分享的實操問題為：PPP項目績效考核小組的組成。

一、政策規(guī)定

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）第二十五條“各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運行監(jiān)控。”，第二十七條“各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見?！逼涓郊?《PPP項目績效評價工作方案（參考）》第（四）指出“項目主要參與方通常包括項目公司（社會資本）、項目實施機構(gòu)、相關(guān)主管部門及其他相關(guān)政府部門，項目服務(wù)對象及社會公眾等其他相關(guān)方。”附件4和附件5《PPP項目績效評價共性指標框架（參考）――建設(shè)期、運營期》均提出“項目公司（社會資本）績效評價―效果―滿意度指標為：政府相關(guān)部門、項目實施機構(gòu)、社會公眾（服務(wù)對象）對項目公司或社會資本建設(shè)期間相關(guān)工作的滿意程度。政府相關(guān)部門、項目實施機構(gòu)、社會公眾（服務(wù)對象）對項目公司或社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率的滿意程度?！?/p>

《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》（財金〔2020〕13號）第三條“項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導及再評價、后評價工作?！?，第十四條“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，項目公司（社會資本）負責日?？冃ПO(jiān)控?！?，第十七條“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價?！保诙粭l“項目實施機構(gòu)應(yīng)將PPP項目績效評價報告報送相關(guān)主管部門、財政部門復(fù)核，復(fù)核重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等?！?/p>

二、分析與建議

上述規(guī)定提出的參與主體有6個，其主體與負責具體事項總結(jié)如下：實施機構(gòu)（開展績效管理、定期績效監(jiān)控、績效評價、報送績效評價報告）、行業(yè)主管部門（開展績效運行監(jiān)控、績效評價、項目后評價、指導績效管理、復(fù)核績效評價報告）、財政部門（開展績效運行監(jiān)控，績效評價，績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導及再評價、后評價，復(fù)核績效評價報告）、第三方機構(gòu)（接受委托提出評價意見、接受委托協(xié)助開展績效管理）、項目公司（日?？冃ПO(jiān)控、配合績效管理）、社會公眾/服務(wù)對象（滿意度調(diào)查）。

從上述規(guī)定的主體職責進行解讀，績效管理包含了績效考核，績效管理（包含績效考核）和定期績效監(jiān)控的主體是實施機構(gòu)，行業(yè)主管部門和財政部門主要是進行績效運行監(jiān)控和績效評價；而對于績效管理，行業(yè)主管部門還有指導績效管理的職責，而財政部門是績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導的職責；第三方機構(gòu)的功能是接受財政部門委托進行績效評價和接受實施機構(gòu)委托協(xié)助進行績效管理；社會公眾/服務(wù)對象是滿意度調(diào)查的主體。日?？冃ПO(jiān)控由項目公司負責，政府方的職責主要是從定期績效監(jiān)控和績效運行監(jiān)控的角度進行，也就是說一般情況下，政府方不需要天天去檢查項目和項目公司。

結(jié)合實踐經(jīng)驗，建議可以考慮設(shè)置如下：實施機構(gòu)全面負責PPP項目需履行績效考核的主體職責；第三方機構(gòu)接受委托從其專業(yè)角度履行績效考核的組織與協(xié)助職責；行業(yè)主管部門（如市政行業(yè)涉及城管局，建筑行業(yè)涉及住建局，水利項目涉及水利局、水務(wù)局，農(nóng)村農(nóng)業(yè)涉及農(nóng)業(yè)局，環(huán)衛(wèi)事項涉及環(huán)衛(wèi)局，市場管理事項涉及市場監(jiān)督局等）主管項目的某些范圍從其職能屬性和指導績效管理的角度出發(fā)，對其職能對應(yīng)部分的運行效果進行發(fā)言具有針對性和權(quán)威性，建議其應(yīng)履行項目與其管理范圍內(nèi)相關(guān)部分的績效考核職責；財政部門主管的是資金范圍，其與工程建設(shè)和項目運營的效果缺乏較高的專業(yè)性，其主要履行績效評價和績效運行監(jiān)控的職責，因此建議財政部門可以不作為考核小組成員，但應(yīng)從監(jiān)督和指導角度參與績效考核程序；部分項目可根據(jù)實際情況考慮項目所屬街道、村居作為社會公眾/服務(wù)對象的使用者代表，履行項目現(xiàn)場管理和服務(wù)效果部分的績效考核職責，并需要在考核中對項目進行公眾滿意度調(diào)查。

三、結(jié)論

因此，考核小組通常由：實施機構(gòu)、行業(yè)主管部門、外部專家（由第三方機構(gòu)選派），以及項目使用者代表（相關(guān)街道、村居）組成。財政部門可以根據(jù)地方財政局意見，直接加入考核小組打分，或者以監(jiān)督、指導身份參與績效考核。該組成既能避免單純由實施機構(gòu)單一部門或第三方機構(gòu)對項目把控的局限性，又能充分發(fā)揮各職能部門業(yè)務(wù)優(yōu)勢、使用者體驗優(yōu)勢、專家專業(yè)優(yōu)勢，對項目的實際運營結(jié)果進行評價，保證績效考核工作的公正性和科學性。當然，這里需指出，如在后續(xù)有相關(guān)方由于實際需要成為項目利益關(guān)聯(lián)方，則不應(yīng)再作為考核小組成員。