走向協(xié)同：中國PPP管理體制改革研究
全康環(huán)保:PPP管理體制的科學(xué)與否至關(guān)重要。中國PPP近年發(fā)展迅猛，但是PPP管理體制仍存在諸多問題，制約了PPP的長久可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合“協(xié)同理論”深入分析中國PPP管理體制現(xiàn)狀，指出“協(xié)同失靈”的核心問題在于部門間處于被動協(xié)同狀態(tài)，以至于信息交流不暢、補丁不斷且部門間利益矛盾無法有效化解，“走向協(xié)同”的PPP管理體制改革勢在必行。其基本實現(xiàn)途徑是，通過制度化手段啟動跨部門協(xié)同，采取信息化手段、領(lǐng)導(dǎo)小組制度及績效考核創(chuàng)新等舉措優(yōu)化協(xié)同過程，以期為PPP管理體制改革提供科學(xué)參考。
01 引言
近年來，為應(yīng)對地方債務(wù)高企、社會需求多元及供給效率不高等問題，國家層面開始大力推廣PPP（Public-Private Partnership，公私合作，在我國也稱作“政府與社會資本合作”），得到了地方政府的積極響應(yīng)。[1]PPP模式是指政府通過市場機制引入社會資本的合作模式，既能緩解公共財政壓力，也有助于提高公共設(shè)施及服務(wù)的供給效率。[2]根據(jù)世界銀行的評價，中國PPP在項目準備、項目采購、合同管理和社會資本發(fā)起項目等四方面的綜合得分處于全球中上水平。[②]國家財政部PPP項目庫最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2020年11月末，全國累計簽約PPP項目數(shù)6920個、投資額11.0萬億元。[③]簡言之，中國PPP近年發(fā)展迅猛。
然而，PPP管理體制仍存在諸多問題，特別是多頭管理、跨部門協(xié)同困局制約了PPP的健康可持續(xù)發(fā)展。圖1顯示，我國PPP自2014年后快速發(fā)展，而從2018年開始迅速回落，表明PPP發(fā)展仍面臨嚴峻考驗和挑戰(zhàn)。國家層面的PPP管理體制既肩負著政策制定功能，是PPP應(yīng)用發(fā)展的“掌舵人”，也承擔(dān)宏觀協(xié)調(diào)、統(tǒng)計及管理工作，是PPP項目實踐的“指揮者”，因而PPP管理體制的科學(xué)與否至關(guān)重要。[3]本文開展PPP管理體制改革研究，通過回顧PPP管理體制歷史成因及作用機理，結(jié)合實踐診斷政府部門間橫向協(xié)同的現(xiàn)狀及失靈問題，指出核心問題在于部門間處于被動協(xié)同狀態(tài)，以至于信息交流不暢、補丁不斷且部門間利益矛盾無法有效化解，最后基于跨部門協(xié)同理論建構(gòu)PPP管理體制“走向協(xié)同”的改革框架及對策，以期為PPP管理體制改革提供科學(xué)參考。
02 文獻回顧及理論分析
中國PPP發(fā)展經(jīng)歷了四個階段，自2014年開始，中國PPP發(fā)展進入第四個階段。[4]前三個階段以市場自發(fā)、地方創(chuàng)新為主要特征，與之形成鮮明對比的是，第四階段最大的特征在于國家層面自上而下主導(dǎo)PPP模式推廣。[5]PPP模式雖然是一項市場化創(chuàng)新機制，但它所應(yīng)用的領(lǐng)域通常為公共設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域，具有公共屬性，呈現(xiàn)需求彈性小、供給成本弱增性強、自然壟斷屬性高等特征。這決定了PPP模式不能完全依靠市場調(diào)節(jié)，而必須依賴政府的監(jiān)管和規(guī)制，只有如此，才能保證政府責(zé)任不缺位。[6]與此同時，PPP項目投資大、周期長（跨度通常達10年以上），[7]涉及部門內(nèi)人員職業(yè)流動帶來的業(yè)務(wù)代際交接等問題。此外，PPP項目還具有現(xiàn)金流“先負后正”的投資屬性和外部性，[8]表現(xiàn)為前期以資金投入為主，后期只有隨著項目投產(chǎn)運營，才能形成回報，而這一回報不僅僅體現(xiàn)在項目自身的現(xiàn)金流之中，還體現(xiàn)在社會公眾及城鄉(xiāng)發(fā)展等外部屬性之中。因此，PPP還是一項涉及財政部門、發(fā)改部門和行業(yè)部門等部門間的業(yè)務(wù)代償合作、跨部門共同策劃及整體政府協(xié)作的協(xié)同治理業(yè)務(wù)。[9]綜上，PPP管理體制是一項涉及多個部門綜合的共同管理體制。
當(dāng)前我國的PPP實踐主要由政策驅(qū)動。喻文光（2016）指出，當(dāng)前的PPP政策制定主體各異，導(dǎo)致政策立場不同、利益沖突強、協(xié)調(diào)難度大等難題，這使得PPP實踐無法形成穩(wěn)定預(yù)期。[10]于安（2017）認為，我國的PPP制度建構(gòu)方式存在問題，以政府政策性文件為主的管理體制不具備持續(xù)的激勵與約束，有必要通過提高立法層級和效力等級來加強制度的可靠性和約束力。[11]其中一個關(guān)鍵問題，受到學(xué)者們普遍關(guān)注，即國家發(fā)展改革委和國家財政部（下文簡稱“發(fā)改委”“財政部”，同時出現(xiàn)時簡稱“兩部委”）兩部委一直主導(dǎo)近年P(guān)PP的推廣工作，但兩部委的PPP政策并不協(xié)調(diào)，嚴重影響了PPP項目的有序推進。[12]與此同時，PPP立法文件的“難產(chǎn)”也反映出PPP多方利益仍無法達成共識的難題。龔鵬程和臧公慶（2016）認為，我國PPP法律制度供給的匱乏和規(guī)則架構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了PPP應(yīng)用前景“蒙灰”。[13]孫學(xué)工等（2015）分析指出我國現(xiàn)有管理體制不適應(yīng)PPP項目自身的特點，有必要進行系列改革。[14]張?（2015）認為，我國PPP的政府監(jiān)管體系是較為分散的多機構(gòu)共同監(jiān)管模式，可能存在監(jiān)管真空及重疊的管理矛盾。[15]王俊豪等（2017）提出，應(yīng)建立“監(jiān)管法規(guī)政策完善、監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行有力、監(jiān)管績效評價科學(xué)”的現(xiàn)代PPP監(jiān)管體系，以實現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、運行高效、激勵有效。[16]
綜上，已有文獻指出了我國PPP管理體制中雖初步開展協(xié)同實踐，但存在“協(xié)同失靈”的問題。遺憾的是，尚未有學(xué)者深入調(diào)研我國PPP管理體制現(xiàn)狀，全面歸納并提煉協(xié)同失靈的具體問題。這導(dǎo)致理論層面提出的改革思路無法與現(xiàn)實問題一一對應(yīng)，亟待結(jié)合現(xiàn)實轉(zhuǎn)化為可操作的對策。本文調(diào)研并分析中國PPP管理體制當(dāng)前存在的現(xiàn)實問題，結(jié)合黨的十九屆五中全會有關(guān)經(jīng)濟管理體制改革新思路，建構(gòu)PPP管理體制改革框架及對策，以期PPP管理體制從停留在形式上的協(xié)同邁向?qū)嵸|(zhì)上的協(xié)同。
03 中國PPP管理體制的現(xiàn)狀及問題
當(dāng)前，中國PPP形成了發(fā)改委和財政部共同牽頭主導(dǎo)的管理體制，面臨著棘手的跨部門協(xié)同難題，具體表現(xiàn)為立場不一致、結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、程序不兼容、信息難共享等。
1. 兩部委共同牽頭主導(dǎo)的PPP管理框架：立場不一致
2012年，PPP模式推廣便拉開了序幕。當(dāng)時國家先后發(fā)文限制BT（Build Transfer，建設(shè)-移交）、墊資承包、偽購買服務(wù)（含工程）、融資平臺等模式，并通過修訂《預(yù)算法》來進一步規(guī)制地方債問題。由于以往的發(fā)展模式被政令限制，地方政府一時間陷入發(fā)展困境，急需尋找新的發(fā)展模式。2014年，中央層面相繼大量發(fā)布PPP相關(guān)政策，向地方政府釋放采用PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的改革信號，也得到了地方政府的積極響應(yīng)。筆者統(tǒng)計整理了2014-2020年的PPP相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)中央層面累計發(fā)布208份政策文件，發(fā)文部門以國務(wù)院、財政部和發(fā)改委為主（見圖2）。實際上，即便是國務(wù)院發(fā)布的PPP文件，大部分也經(jīng)由財政部或發(fā)改委起草后，再通過國務(wù)院層面發(fā)布。這表明，2014年以來的PPP模式推廣以財政部和發(fā)改委兩個部門牽頭主導(dǎo)。這種雙部門主導(dǎo)的方式與以往階段的PPP發(fā)展不同，因為以往通常由行業(yè)主管部門主導(dǎo)，決定其中一個行業(yè)的PPP模式應(yīng)用或市場化改革。例如，第二階段PPP是以原國家建設(shè)部主導(dǎo)市政工程PPP項目為主，第三階段PPP則是以國家交通部門主導(dǎo)軌道交通、高速公路PPP項目為主。[17]因此，自2014年以來的一系列政策措施體現(xiàn)了以兩部委共同牽頭主導(dǎo)的PPP管理框架特征。
兩部委牽頭主導(dǎo)，積極推廣PPP模式，加快了PPP的應(yīng)用發(fā)展。在此過程中，兩部委的主要職能都與PPP模式有很大關(guān)聯(lián)性，因而兩部委都表現(xiàn)出積極的態(tài)度。一方面，發(fā)改委負責(zé)固定資產(chǎn)投資項目的可行性研究和審批，涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項目投融資論證與審批；另一方面，財政部主要負責(zé)公共預(yù)算審批和管理，涉及公共財政預(yù)算管理中有關(guān)PPP項目形成的財政支付或補貼資金審批與監(jiān)管。
然而，由于兩部委的監(jiān)管立場不同，導(dǎo)致兩部委經(jīng)常在同一個項目的同一階段形成交鋒。總體上，發(fā)改委通常持投資立場，傾向于用有限的財力做更多的項目；而財政部通常持預(yù)算立場，意在公共財政預(yù)算收支風(fēng)險可控、發(fā)展有穩(wěn)定預(yù)期。這雖然不是PPP領(lǐng)域獨有的現(xiàn)象，但在PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為突出。因為PPP項目金額很大，涉及利益主體多，因此，兩部委在前期論證環(huán)節(jié)中為擁有自己的話語權(quán)而博弈。[18]此外，由于兩部委在具體PPP項目實施過程中，只是參與了項目立項審批、財政預(yù)算編排等前期環(huán)節(jié)，即便在后續(xù)實施過程中也參與監(jiān)管，相比行業(yè)主管部門仍舊處于間接管理的地位。因此，兩部委主導(dǎo)的PPP管理框架雖然能快速推動項目落地實施，卻無法保障PPP項目管理的全過程可持續(xù)。
2. 多部門交叉的PPP管理體系：結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)
由于基建項目實施涉及項目審批、預(yù)算安排、招標采購、合同簽署、資金籌措及行業(yè)發(fā)展等多方面統(tǒng)籌，因此，一個項目即便不采用PPP模式，也會在實施環(huán)節(jié)中涉及多部門業(yè)務(wù)的交叉?？梢姡琍PP管理體系實際上是在已有的基建投融資項目管理體系基礎(chǔ)上，形成的多部門交叉體系（見圖3）。[④]
與以往不同的是，財政部于2014年新成立金融五處，專門負責(zé)PPP政策與管理工作，同時掛牌成立了政府和社會資本合作中心（以下簡稱“PPP中心”），[⑤]專門統(tǒng)籌PPP項目及信息管理工作。相應(yīng)地，地方省、市、縣各級財政部門在滿足條件的前提下，掛牌設(shè)立了地方PPP中心。但是，當(dāng)前PPP中心的職能定位主要是服務(wù)性機構(gòu)，并沒有監(jiān)管職能，也不能參與項目的具體采購環(huán)節(jié)，[19]因此并沒有改善“協(xié)同失靈”的問題。此外，我國因另設(shè)發(fā)改部門專門論證項目投融資，因此財政部門無法對項目和資金做統(tǒng)籌管理。此外，自2014年以來的PPP推廣工作由財政部金融司發(fā)起，相比財政部其他部門，如預(yù)算管理、城建管理及服務(wù)管理等部門而言，金融司推廣PPP的初衷仍是化解地方債務(wù)，因此對PPP項目實施過程中的管理問題考慮不深。加之行業(yè)主管部門相比財政部門更了解行業(yè)專業(yè)技術(shù)知識，因此PPP模式的推廣必須得到行業(yè)主管部門的積極支持才能行之有效。PPP模式推廣之初，財政部金融司首先發(fā)起的項目流程并不適用于項目實際，隨后發(fā)改委加入到流程優(yōu)化的管理過程之中，而在項目的實施落地過程中，各個行業(yè)部門、法制部門及融資相關(guān)部門等都相繼參與到管理過程之中。可見，當(dāng)前的多部門交叉管理體系并不是科學(xué)決策的結(jié)果，而是在已有行政體制基礎(chǔ)上自然生成的結(jié)構(gòu)，因此難免存在溝通不暢、管理松散的問題。整體管理結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，催生了近年P(guān)PP管理流程反復(fù)打“補丁”的現(xiàn)象。
3. 多文件規(guī)制的PPP管理依據(jù)：程序不兼容
前文已述，我國PPP管理體制以政策驅(qū)動為主，尚缺乏上位法來統(tǒng)一規(guī)制。實際上，國家在PPP立法工作上做出過許多努力，尤其是以原國務(wù)院法制辦公開征求意見的《PPP條例（征求意見稿）》、[⑥]發(fā)改委的《特許經(jīng)營管理辦法》及財政部的《PPP立法草案》等為典型。[20]然而，PPP立法工作至今困難重重，即便由國務(wù)院出面牽頭推動，PPP條例也遲遲無法正式出臺，折射出PPP管理實踐過程中所涉及的多部門利益沖突及博弈的復(fù)雜性。
同時，當(dāng)前PPP管理依據(jù)多樣，呈現(xiàn)多部文件綜合規(guī)制的形態(tài)。具體而言，國家法律層面以《合同法》《公司法》《招標投標法》《政府采購法》《會計法》《稅法》《銀行法》及《仲裁法》等相關(guān)條款為依據(jù)，[21]但是這些條款普遍存在未能全面覆蓋的問題及存在與PPP模式相沖突的內(nèi)容。相比法律，效力低一層級的便是辦法及條例文件。2015年，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）[⑦]和《關(guān)于促進政府與社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域合作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）[⑧]出臺，成為當(dāng)前PPP最有針對性的規(guī)制依據(jù)。其中，《管理辦法》被認為是一項促進PPP模式發(fā)展的配套制度，但由于《管理辦法》主要從特許經(jīng)營的角度解釋PPP，因此導(dǎo)致更廣泛意義上的PPP統(tǒng)一管理目標無法實現(xiàn)。[22]而《指導(dǎo)意見》存在法律效力較低的問題，許多原則性條款容易被之后發(fā)布的政策性文件替代或更新。2016和2019年，國務(wù)院先后出臺的《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》和《政府投資條例》，對PPP相關(guān)的固定資產(chǎn)投資管理過程起到重要規(guī)制作用，但仍舊只是從一個管理視角對PPP做規(guī)制，因此還是只能起到間接管理的作用。此外，2015和2019年，最高人民法院先后發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》和《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，給出PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議的司法解釋。這雖然為PPP的合同管理提供了法律依據(jù)，但也只是解決了PPP合同管理中的爭議解決一個環(huán)節(jié)，而且還存在諸多不適用性問題。綜上，上述綜合規(guī)制現(xiàn)狀不可避免地帶來法律制度沖突、解讀不一致等問題，潛在矛盾可能一觸即發(fā)（見圖4）。
下文以前期論證、招標采購及資金投融三個核心環(huán)節(jié)為例，闡釋多部門文件綜合規(guī)制帶來的程序不兼容及補丁不斷的現(xiàn)狀。
一是前期論證環(huán)節(jié)。自2015年起，兩年時間內(nèi)，財政部通過持續(xù)發(fā)文的方式，基本建構(gòu)了“一個方案、兩個評估”的PPP前期論證程序（簡稱“兩評一案”）[⑨]以及“申請-審批”的PPP項目入庫管理制度。[⑩]2016年，兩部委相繼發(fā)文以進一步規(guī)范前期論證程序，重點是捋清了發(fā)改部門傳統(tǒng)的項目立項程序與PPP前期論證程序之間的關(guān)系，明確“可研立項在前，PPP論證在后”，并建立了跨部門“聯(lián)評聯(lián)審”的前期論證制度。[11]2017年，財政部再次發(fā)文，以清理整頓PPP項目管理庫為由，實則進一步規(guī)制PPP實踐中的異化、走樣問題，提出了PPP項目前期論證的負面清單，被稱作“清庫”文件。[12]2019年，財政部再次發(fā)文，又澄清PPP前期論證的正面清單。可見，前期論證環(huán)節(jié)涉及多部門，然而由于部門之間并未充分溝通協(xié)商，分別以各自立場發(fā)文，導(dǎo)致實踐中“補丁”不斷的現(xiàn)象。
二是招標采購環(huán)節(jié)。根據(jù)筆者對財政部PPP項目庫的統(tǒng)計分析，單個PPP項目的招標采購階段通常歷時3-6個月，重大項目則需要更長時間，一般需要經(jīng)歷市場測試、資格預(yù)審、正式評審和合同談判等多個步驟，在經(jīng)過多輪對比之后才能選定投資者。2014年，財政部先后發(fā)布《PPP項目的政府采購管理辦法》及“競爭性磋商”采購方式，要求操作規(guī)范主要遵照《政府采購法》。[13]然而，這一政策導(dǎo)致了實踐困惑：根據(jù)PPP項目的特點，投資者通常希望在投資的同時獲得工程施工任務(wù)，這便是典型的“兩標并一標”環(huán)節(jié)，它主要受《招標投標法》規(guī)制。[14]這顯示了《政府采購法》和《招標投標法》之間的一個沖突。[23]2017年，財政部發(fā)文再次澄清并解釋兩者之間的銜接關(guān)系。[15]實際上，這一環(huán)節(jié)在實施過程中仍存在諸多解讀空間或異化行為，與現(xiàn)有的政府購買、合同外包、特許經(jīng)營等程序仍存在矛盾點。
三是資金投融環(huán)節(jié)。從2015到2017年，財政部聯(lián)合三家政策性銀行實施低息資本金貸款政策，以補充PPP項目資本金，釋放“鼓勵PPP投資”的信號。在此期間，發(fā)改委于2016年聯(lián)合證監(jiān)會推出PPP資產(chǎn)證券化（asset-backed securitization，簡稱“ABS”），以打通市場主體“退出”PPP投資的渠道，這實際仍是釋放“鼓勵”信號。而到了2017年，由于PPP實踐過于“火熱”，財政部不僅暫停了低息資本金貸款、前期獎補等配套政策，還發(fā)布專項債文件以期替代PPP模式。[16]2018年，財政部再次發(fā)文重申合規(guī)融資，并給出融資行為的負面清單，[17]釋放出“收緊PPP投資”的信號。此外，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（即“國資委”）也發(fā)布文件，以期約束中央企業(yè)這類投資者對PPP項目的投資力度。[18]可見，PPP項目的資金投融資環(huán)節(jié)也一直受到政府的高度關(guān)注并且處于時時調(diào)適之中。
4. 重復(fù)建設(shè)的PPP管理信息庫：信息難共享
PPP信息管理工作也由財政部和發(fā)改委分別先后推動。一方面，財政部于2015年底建立了PPP綜合信息平臺并向社會公布，包括PPP項目庫、專家?guī)?、咨詢機構(gòu)庫等全國統(tǒng)計信息，[19]并于2014-2017年每年選定一批示范項目。另一方面，發(fā)改委則于2016年聯(lián)合其他幾十個部門部委（包括財政部），依托已有的固定資產(chǎn)投資項目信息平臺建立了PPP項目信息庫，并于2020年向社會公布，以管理監(jiān)測每個項目的全生命周期運行情況。城市PPP信息管理工作呈現(xiàn)兩個平臺各自為政、信息重復(fù)又分散的局面。而且，國家政府采購平臺記錄了所有廣義PPP模式的項目信息，加劇了局部性的“信息孤島”和“信息錯亂”，對于實踐中PPP相關(guān)信息獲取造成了困難（見圖5）。
04“走向協(xié)同”的PPP管理體制改革框架
馬克斯?韋伯提出的科層制理論，其核心要義在于明確分工和高度專業(yè)化。但是，專業(yè)化分工在提高組織效率的同時，也造成了部門割裂及碎片化問題。[24]因此，行政部門間往往有著很高的協(xié)調(diào)需求。伴隨21世紀城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的繁榮和分化，“棘手問題”（wicked problem）日益增多，“協(xié)調(diào)”這一古老概念在新的情境下形成了新的話語體系，[25]形成“網(wǎng)絡(luò)化治理”“水平化管理”及“跨部門協(xié)同”等新型管理體制。[26]面對PPP管理體制的兩部委沖突、多部門交叉、多文件規(guī)制及信息庫重復(fù)建設(shè)等問題，一方面需要認識到有些問題并非協(xié)同問題，而是體制固有問題，另一方面也要承認當(dāng)前PPP管理體制的跨部門協(xié)同存在失靈，因此，有必要倡導(dǎo)“走向協(xié)同”的改革。本文基于“跨部門協(xié)同”理論提出改革框架及相應(yīng)對策建議。
1. PPP跨部門協(xié)同管理體制改革框架
跨部門協(xié)同是指政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作活動。它與傳統(tǒng)科層制有兩方面差異，一是更強調(diào)公私合作，二是更強調(diào)政府的扁平化管理能力。[27]“跨部門協(xié)同”適用于綜合屬性強、業(yè)務(wù)涵蓋部門廣的管理體制改革，它通過新的工作方式和責(zé)任機制實現(xiàn)信息共享，打破部門壁壘，優(yōu)化配置人力、物力、財政等各方面資源，最終實現(xiàn)既定政策目標。[28]“跨部門協(xié)同”通常包含啟動、過程和產(chǎn)出三個階段：啟動階段強調(diào)跨部門組織之間形成協(xié)同的條件，組織之間往往是因為權(quán)力或資源的不對稱，才具有協(xié)同的動力；過程階段主要強調(diào)維系組織協(xié)同的因素，包括共識、信任、協(xié)調(diào)、組織及機制設(shè)計等；產(chǎn)出階段則主要關(guān)注評價立場、評價指標及體系的建立等。[29]結(jié)合“跨部門協(xié)同”理論，本文提出三階段的PPP管理體制“走向協(xié)同”改革框架，首先通過外在壓力與內(nèi)在動力相結(jié)合的方式促成跨部門協(xié)同，然后通過科學(xué)的信息管理手段、組織設(shè)計及機制創(chuàng)新來維系PPP跨部門協(xié)同管理體系，最終通過PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、行政管理績效等方面來評價跨部門協(xié)同改革成效（見圖6）。
2. PPP跨部門協(xié)同管理體制改革對策
一是通過制度化手段啟動跨部門協(xié)同。PPP項目屬性決定了PPP管理體系離不開跨部門之間的協(xié)同關(guān)系。然而，當(dāng)前PPP管理過程中的跨部門協(xié)同問題在于“形式上的協(xié)同，缺乏實質(zhì)協(xié)同舉措”，以被動應(yīng)付為主。例如，PPP項目論證環(huán)節(jié)往往要求各個部門開展聯(lián)評聯(lián)審論證會議，但是個別部門往往找借口推脫或委派非專業(yè)人士參會，導(dǎo)致項目進程緩慢、溝通不暢且矛盾激化等問題。實際上，PPP項目各個環(huán)節(jié)之前的跨部門協(xié)同并不是PPP項目獨有的現(xiàn)象，而是業(yè)已形成行政體制中常態(tài)化的工作方式。換言之，PPP相關(guān)部門間的權(quán)力與資源不對稱條件“與生俱來”，但個別組織并沒有協(xié)同的激勵和動力。因此，可以通過建立清晰的規(guī)則或制度，將跨部門協(xié)同管理體制形成書面文本，由各部門之間參照規(guī)則執(zhí)行，通過制度化手段形成跨部門協(xié)同的外部壓力，從而為跨部門的啟動創(chuàng)造條件。
二是通過信息化手段消除部門間協(xié)同障礙。當(dāng)前PPP相關(guān)部門間的協(xié)同障礙在于信息不通暢，以至于各方基于部分信息做出的決策有一定局限性，無法形成共識，也沒有條件建立信任關(guān)系。只有信息有效傳遞，才能改善這一境況。此外，當(dāng)前跨部門信息協(xié)同已經(jīng)有一定的事實基礎(chǔ)，例如，兩部委于2016年共同發(fā)布了《關(guān)于進一步做好政府與社會資本合作(PPP)工作的通知》（財金[2016]32號文），表示要共同做好PPP改革管理工作，表達了要形成改革共識、建立信任的理念，只是對于具體“怎么改”仍未形成統(tǒng)一意見。由于PPP項目所涉及的部門之多、環(huán)節(jié)之多、金額之大、技術(shù)集成之復(fù)雜，是其他公共管理事務(wù)無法比擬的，因此，PPP項目相配套的信息管理工作也面臨極大挑戰(zhàn)，有必要將當(dāng)前PPP項目庫、專家?guī)?、政策庫、咨詢機構(gòu)庫等信息進行統(tǒng)一管理和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，通過信息化手段消除部門間協(xié)同障礙，實現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)治理的PPP信息協(xié)同管理目標。
三是通過領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)跨部門協(xié)同管理?？绮块T協(xié)同作為傳統(tǒng)科層行政體制中嵌入的運行機制，[30]在改革過程中通常伴以組織重構(gòu)工作。一方面，較為常見的跨部門協(xié)同是主導(dǎo)式的組織協(xié)同形式，這能提高統(tǒng)一決策的效率。[31]然而，考慮到我國現(xiàn)存的“以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同”，[32]以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的多頭管理架構(gòu)，徹底顛覆或調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)并不現(xiàn)實，在短期內(nèi)也無法實現(xiàn)。那么，一個可行的改革方向，是通過設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組或者秘書處的形式建構(gòu)主導(dǎo)式跨部門協(xié)同組織結(jié)構(gòu)。另一方面，跨部門協(xié)同最大挑戰(zhàn)在于部門分歧難以協(xié)調(diào)。當(dāng)前PPP項目管理實踐過程中，較為常見的情況便是在同一個環(huán)節(jié)，不同部門出現(xiàn)不同的意見。例如，財政部門往往會從財政預(yù)算或隱形債務(wù)方面提出PPP項目的風(fēng)險，表現(xiàn)出謹慎實施的態(tài)度；而業(yè)務(wù)部門往往出于行業(yè)發(fā)展或部門政績的動機，主張通過快速推動達成的方式來完成PPP項目投資。不僅如此，國家層面對于PPP若干問題的認識也存在分歧，如政府對PPP項目的支付費用責(zé)任是否構(gòu)成政府債務(wù)等問題仍沒有定論，因此大范圍的行政機構(gòu)改革尚無實踐基礎(chǔ)。綜上，當(dāng)前通過建立領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)的方式能大幅提高PPP管理體制的運行效率。
四是通過機制創(chuàng)新改善跨部門協(xié)同產(chǎn)出?？绮块T協(xié)同是不同部門在分工基礎(chǔ)上建立的即時合作機制，主要應(yīng)對“臨時性”事務(wù)。但是PPP項目不是一般的項目，它往往投資大、周期長，所以是一項大型的“臨時事務(wù)”，需要打破常規(guī)的創(chuàng)新機制才能維系跨部門協(xié)同管理體制的良性運轉(zhuǎn)。由于臨時事務(wù)通常側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向，因此，PPP管理改革得以維系的一項重要創(chuàng)新機制是減弱績效指標與職能部門考評的聯(lián)系，并且針對項目過程和產(chǎn)出分別設(shè)置更為精細和精準的績效考核指標。此外，由于PPP項目成功的判斷標準還關(guān)乎公共利益是否得到保障，因此，項目績效考核標準除經(jīng)濟指標，還應(yīng)設(shè)置社會效益及公共價值等指標以及整體政府視角的考評指標。最后，在PPP管理體制改革過程中，鼓勵綜合使用科層、市場和網(wǎng)絡(luò)機制，大膽試驗機制創(chuàng)新，是PPP管理體制改革成功的有益嘗試。
05 結(jié)論與建議
中國PPP管理體制雖尚未實現(xiàn)跨部門協(xié)同，但已為走向協(xié)同的改革奠定了良好的理念共識和現(xiàn)實需求。本文對于中國PPP跨部門協(xié)同管理體制的形成、特征與挑戰(zhàn)進行了系統(tǒng)分析，指出當(dāng)前跨部門協(xié)同的核心挑戰(zhàn)在于部門間立場不一致、上位法缺失、實施體系不連貫、信息管理工作各自為政等。未來，PPP跨部門協(xié)同管理體制的改進建議應(yīng)是樹立整體政府的理念，實現(xiàn)科學(xué)的跨部門協(xié)同管理。[26]首先，要改善跨部門協(xié)同的啟動條件，通過制度化的方式約束和激勵跨部門協(xié)同的開展；其次，要優(yōu)化協(xié)同流程，通過信息化手段消除部門間的協(xié)同障礙；再次，要破除多頭管理弊端，通過設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組的方式統(tǒng)籌PPP管理過程；最后，要提升協(xié)同產(chǎn)出，通過機制創(chuàng)新的舉措促進PPP在項目和社會兩方面的績效。
推進PPP管理體制的科學(xué)化發(fā)展，將是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。PPP模式將是我國基建投融資領(lǐng)域的重要發(fā)展模式，與之相配套的經(jīng)濟管理體制改革勢在必行。只有破除當(dāng)前PPP管理體制改革癥結(jié)，才能推動我國PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展，我國的PPP項目也才能經(jīng)得起持久考驗。