環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的主要制約因素研究

全康環(huán)保:摘要：環(huán)境保護領(lǐng)域是推廣應(yīng)用PPP模式的重要行業(yè)領(lǐng)域之一，近年來，PPP模式在該領(lǐng)域的推廣應(yīng)用不斷發(fā)展，同時也涌現(xiàn)出了一些問題，形成了該領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例分析兩個方面，以研究文獻與實際案例為研究基礎(chǔ)，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的主要制約因素進行了歸納、分類及因素間關(guān)聯(lián)關(guān)系分析，由此可對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP政策的制訂及實踐提供借鑒。

1 概述

環(huán)境保護是推廣應(yīng)用PPP模式的重要行業(yè)領(lǐng)域之一，是國家發(fā)展改革委2016年出臺的《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》中重點支持的七大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域之一。隨著PPP模式近年來的推廣應(yīng)用規(guī)模不斷擴大，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也涌現(xiàn)出一些問題，形成了該領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例實踐分析兩個方面，以研究文獻與實際案例為研究基礎(chǔ)，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的主要制約因素進行了歸納、分類和分析，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP政策的制訂及實踐提供借鑒。

2 基于文獻研究的角度

2.1 文獻搜集

首先，對現(xiàn)有的相關(guān)文獻進行搜集，搜集的關(guān)鍵詞主要包括“PPP”相關(guān)詞匯（“BOT”“政府與社會資本合作”等）、“環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施”相關(guān)詞匯（“污水處理”、“垃圾焚燒”等）、“主要制約因素”相關(guān)詞匯（“阻礙”、“問題”等）。

其次，對于搜索到的文獻，考慮根據(jù)其與主題的相關(guān)度、論述深入性等進行篩選，篩選標(biāo)準(zhǔn)包括（以下標(biāo)準(zhǔn)并不要求同時滿足）：研究對象是否是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項目；文獻中的相關(guān)觀點是否有足夠支撐（案例分析或數(shù)據(jù)分析）；對因素/問題的成因是否有進一步的前溯分析或關(guān)聯(lián)分析；是否提到了較具時效性的問題等。由此得到可作為本文理論研究基礎(chǔ)的文獻列表見表1。

2.2 主要制約因素歸納

通過對文獻列表中所列文獻的詳細閱讀與歸納總結(jié)，得出這些文獻中提出的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施推廣PPP模式的主要制約因素，將各主要制約因素及其簡要解釋表示見表2。

3 基于案例分析的角度

本文對從文獻、新聞報道、公共媒體資料等內(nèi)容中搜索、篩選得到的經(jīng)歷過失敗的環(huán)保PPP項目進行了概況介紹與簡要分析，其中，“失敗”指項目在某一階段出現(xiàn)了嚴重影響項目進行的重大問題，若該問題最終解決、項目得以進行，則認為項目在某一階段失?。蝗魡栴}未得到解決、項目無法繼續(xù)（如被回購等），則認為項目徹底失敗。通過對這些案例的具體分析，本文歸納出了導(dǎo)致各個項目在某一階段失敗或徹底失敗的主要制約因素。

3.1 案例背景與概況

經(jīng)搜集、篩選后得到的案例共有6個，這些案例的背景情況可以簡要表示見表3。

3.2 案例分析

下面將對各個案例在某一階段失敗或徹底失敗的原因進行進一步分析。

（1）對案例1的分析

該項目經(jīng)歷了失敗和成功兩個階段，在此對失敗階段的教訓(xùn)作出分析。

在2003年進行項目招標(biāo)時，大連市政府在缺乏充分專業(yè)性咨詢的情況下直接復(fù)制工程招標(biāo)的方法思路進行公開招標(biāo)，招標(biāo)文件不完善[16]。確定中標(biāo)人后，政府與中標(biāo)人開展了頻繁談判，由于招標(biāo)文件缺乏最為重要的特許經(jīng)營協(xié)議及其他關(guān)鍵條款，雙方談判的內(nèi)容大多涉及特許經(jīng)營協(xié)議中的關(guān)鍵條款（如中標(biāo)人一直要求政府增加垃圾處理補貼費），并且難以達成共識。2008年，項目正式宣告停滯失敗。

由此得出該案例前期失敗的主要原因是：缺乏專業(yè)性的充分咨詢，項目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足，采購過程草率而不規(guī)范，這些都會導(dǎo)致后續(xù)談判過程冗長、難度大，難以達成共識。

（2）對案例2的分析

該案例遇到的問題主要是兩個方面：一是在垃圾處理過程中，垃圾滲瀝液難聞的異味和垃圾焚燒產(chǎn)生的由致癌因素的二?f英氣體給附近的居民帶來了恐慌，因此遭到了公眾的反對、頻繁投訴，為解決此問題，目前該廠已經(jīng)做出的措施包括提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、請新聞媒體人士到廠考察調(diào)研并向公眾宣傳等；二是由于在合同中，與財政補貼發(fā)放的具體內(nèi)容（如數(shù)量等）并沒有明確的規(guī)定，項目公司只得到了很少的政府補貼，面臨較嚴重的收益不足情況[17]。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因是：公眾反對與政府補貼機制規(guī)定不明確，其中公眾反對的原因部分在于對地方政府監(jiān)管的實際效果缺乏信任，部分在于項目選址時缺乏必要的聽證程序。

（3）對案例3的分析

該案例出現(xiàn)的問題主要有兩方面。一是污水處理廠污染了居民自來水的水質(zhì)，導(dǎo)致公共利益嚴重受損，引起附近居民強烈反應(yīng)，這與在該項目中缺乏全程監(jiān)管有關(guān)。二是當(dāng)?shù)卣诤灱s時僅從當(dāng)時的市場條件出發(fā)，在信息不充分的情況下簽署了有害公共利益的合同，在簽約后才因?qū)炗喌膬r格不滿又單方面要求重新談判、降低承諾價格，且態(tài)度頻繁轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致談判時間過長；這一方面反映出了當(dāng)?shù)卣捌诠ぷ髯龅貌缓?，相關(guān)經(jīng)驗缺乏、管理水平不高；另一方面反映出當(dāng)?shù)卣狈ζ跫s精神，政府信用不足。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：公眾反對，監(jiān)管體系不夠完善，政府PPP管理水平不足，項目前期工作不到位，政府信用水平不足。

（4）對案例4的分析

該案例出現(xiàn)的問題主要是：長春市政府在2003年廢止了在2000年項目簽約時為支持項目而頒布的《專營辦法》，而匯津公司認為這摧毀了項目運營基礎(chǔ)，從而與長春市政府發(fā)生法律糾紛，最終以長春市政府回購污水處理廠告終。事實上，長春市政府廢止《專營辦法》是為貫徹國辦發(fā)[2002]43號文，該通知頒布于1998年，是為了禁止地方政府為引入境外投資者進行基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)而作出固定回報承諾而頒布的，本案例項目屬于該通知禁止的范疇，卻仍于2000年成功立項投產(chǎn)，體現(xiàn)出當(dāng)時項目的前期工作（尤其是報批）出現(xiàn)了問題。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：項目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足。

（5）對案例5的分析

該案例出現(xiàn)的主要問題是：工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費收取等問題遲遲未能解決。問題背后的原因有：該污水處理廠位于東湖開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)計劃將配套的污水收集管網(wǎng)與道路同步建設(shè)，但是一直缺乏相應(yīng)資金，而城市污水管網(wǎng)建設(shè)的負責(zé)機構(gòu)（武漢市城投集團）的資金也未能跟上；污水處理廠的污水來源城區(qū)在武漢市規(guī)定的排污費收取范圍之外，這導(dǎo)致污水處理廠缺乏經(jīng)費來源，與此相關(guān)的協(xié)商工作耗時長久。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：配套政策不完備，政府PPP管理水平不足。

（6）對案例6的分析

該案例出現(xiàn)的主要問題是受到附近居民的強烈反對，因此正在考慮搬遷。事實上，該垃圾焚燒發(fā)電廠的各項指標(biāo)均符合環(huán)保部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但是立項前的確并未征求過附近居民的意愿，而且該廠地址又太靠近生活區(qū)與商業(yè)區(qū)，公眾認為垃圾焚燒處理會對自己的日常生活與身體健康產(chǎn)生重大影響。

由此得出該案例出現(xiàn)較大問題的原因主要有：項目前期工作不到位，公眾反對，項目選址不當(dāng)。

3.3 主要制約因素歸納

將上節(jié)分析得到的主要制約因素進一步歸納，總結(jié)見表4。

4 結(jié)論與建議

4.1 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的主要制約因素及關(guān)聯(lián)關(guān)系

本文從理論與實踐兩個視角對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的主要制約因素進行了識別，將表2、表4中識別出的主要制約因素進行匯總和整合，得到主要制約因素列表，見表5。

為深入分析表5所列主要制約因素之間的關(guān)系，本文借鑒系統(tǒng)動力學(xué)理論，試圖研究主要制約因素之間的因果關(guān)系，發(fā)現(xiàn)部分因素之間的確存在強弱不一的因果關(guān)系（有些因素在一定程度上構(gòu)成了另一些因素的“因”），故梳理得到因果關(guān)系如圖1、圖2所示。其中，圖1表示了部分主要制約因素之間的因果關(guān)系，圖2為圖1中“社會資本參與積極性不足”相關(guān)內(nèi)容的進一步細化；此外，在圖中，對“果”隨“因”增強而增強的因果鏈標(biāo)記“+”符號，稱其為正極性關(guān)系，反之標(biāo)記“-”符號，稱其為負極性關(guān)系。同時，從圖1中可以發(fā)現(xiàn)4個主要的正反饋回路，將它們整理如圖3所示，回路中的各因素可能會呈現(xiàn)持續(xù)相互增強或持續(xù)相互削弱的態(tài)勢。

對一些主要因果關(guān)系的具體分析如下：

（1）由于缺乏PPP方面的專業(yè)性充分咨詢、缺乏示范案例作為參考，政府可能會對相關(guān)內(nèi)容與經(jīng)驗缺乏認識，從而表現(xiàn)出較低的PPP管理水平；

（2）政府的PPP管理水平不足，又可能會導(dǎo)致政府在PPP項目執(zhí)行時出現(xiàn)問題、在信息搜集不足與分析不足的情況下訂立合同（從而導(dǎo)致后續(xù)反悔，影響政府信用水平）、對環(huán)保PPP項目的監(jiān)管不足等問題；

（3）一些因素在互有關(guān)聯(lián)的同時，共同形成了PPP項目設(shè)計問題：若PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)機制不完善，或沒有合理的動態(tài)測評機制，該項目就可能出現(xiàn)缺乏合理的系統(tǒng)性定調(diào)價機制、補貼機制規(guī)定不明確等問題；若配套政策的可落實性及實際效果存在不足，就可能會導(dǎo)致與項目相關(guān)的財稅優(yōu)惠、綠色債券等政策的支持力度不足，從而不能達到降低企業(yè)融資成本、鼓勵社會資本投資的效果；

（4）一些因素在互有關(guān)聯(lián)的同時，共同形成了PPP項目執(zhí)行問題，例如，立項審查不到位，可能會導(dǎo)致一些盈利模式不成熟、經(jīng)營性差的項目通過立項，從而造成不利影響，這兩個制約因素都可以歸為PPP項目執(zhí)行問題；同時，項目采購過程不規(guī)范也是PPP項目執(zhí)行問題的構(gòu)成之一；

（5）政府信用不足、PPP項目設(shè)計問題、PPP項目執(zhí)行問題會導(dǎo)致社會資本參與PPP項目的積極性不足，這對項目所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平又有不利影響。

4.2 建議

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)

表5中“相關(guān)法律法規(guī)不完備”是沒有被歸入關(guān)聯(lián)關(guān)系圖（圖1）的兩個主要制約因素之一。法律法規(guī)對PPP項目本身、對PPP發(fā)展具有重要而深遠的影響，在法律層面對政府與社會資本合作的合同文本必要內(nèi)容進行規(guī)定、對雙方的爭議解決協(xié)調(diào)機制進行規(guī)定，尤其是在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施細分領(lǐng)域?qū)ｉT出臺有針對性的PPP政策，對解決很多制約問題都有積極意義。

（2）全面提高政府PPP管理水平

結(jié)合本文識別的制約因素及其之間的關(guān)系，政府若想提高PPP管理水平，可以從許多方面入手，重視專業(yè)性的充分咨詢；推動試點示范項目的打造、評價與經(jīng)驗總結(jié)推廣；開展相關(guān)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。除此之外，地方政府要想長期性或短期性地引入優(yōu)秀的管理人才（包含PPP人才），也需要提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，以提高智力勞動的報酬、增強對人才的吸引力。

（3）立足行業(yè)特點創(chuàng)新環(huán)保PPP項目設(shè)計

環(huán)保PPP項目涉及垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域，可以根據(jù)這些領(lǐng)域業(yè)務(wù)本身的交易特點及技術(shù)特點，對項目的盈利模式/經(jīng)營模式進行創(chuàng)新性的商業(yè)設(shè)計，以提高項目本身的經(jīng)濟性；也可以利用EOD模式（Ecology-OrientedDevelopment，生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)），利用產(chǎn)業(yè)整合、權(quán)益整合、溢價回收等方式提升環(huán)保PPP項目對社會資本的吸引力。

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作者簡介：

杜妍慧，女，生于1998年，山西人，清華大學(xué)建設(shè)管理系博士研究生，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施投融資。電話：15695216739；郵箱：duyh20@mails.tsinghua.edu.cn。

伍迪（通訊作者），男，生于1988年，黑龍江大慶人，博士，高級工程師，副研究員，中國國際工程咨詢有限公司研究中心副處長，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施投融資。電話：18210283598；郵箱：wudi06@126.com；地址：北京市海淀區(qū)車公莊西路32號中咨大廈，100048。

王守清，男，生于1963年，福建人，博士，教授，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授暨清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）。