PPP項目中約定收費額與實際收費額不一致時責(zé)任由誰承擔(dān)？因疫情產(chǎn)生的退收費用如何承擔(dān)？

全康環(huán)保:一、 裁判要旨

PPP項目中，約定收費額與實際收費額不一致時，應(yīng)由違約方按照合同約定，補齊差額部分；因疫情產(chǎn)生的退收費用，屬于不可抗力引起時，由雙方按照公平原則，自行承擔(dān)相應(yīng)損失或各承擔(dān)一半。

二、 案情簡介【1】

2017年，A學(xué)院因迎接教育部本科教育工作合格評估的迫切需要，經(jīng)政府有關(guān)部門批準，該校學(xué)生宿舍項目采用政府和社會資本合作模式（PPP）運作。2017年6月，X管理咨詢公司為A學(xué)院編制《實施方案》，方案第1.1條評估建設(shè)項目投資5270萬元，建筑面積2.7萬平方米。第3.3條《項目風(fēng)險分配表》中對因合同文件沖突、權(quán)利分配不合理、不可抗力等約定由雙方共同承擔(dān)風(fēng)險。第5.3.1條約定本項目平均每年有3000人入住，3000人在本食堂用餐，住宿費以1200元/年測算……

2018年1月，A學(xué)院（甲方）與B工程有限公司（乙方1）簽訂了《框架協(xié)議》，協(xié)議第1.2條約定，項目合作期限17年，其中項目建設(shè)期1年，運營期16年。運營期從項目竣工驗收合格后、學(xué)生入住即日起計算；第2.2條約定：本協(xié)議簽訂后30天內(nèi)，乙方1以注冊資金104萬元成立項目公司；第2.3條約定：本協(xié)議簽訂后項目公司與甲方簽訂具體的PPP項目合同，項目合同是雙方權(quán)利和義務(wù)主要的依據(jù)。第3.2條約定，鑒于該項目為具有公共屬性的教育建設(shè)項目，原約定的學(xué)生公寓住宿費收費標準1200元每人每年須以物價主管部門審定為準，在16年運營期內(nèi)其運營成本及收費標準存在浮動變化……。第5章約定，雙方風(fēng)險分擔(dān)按照PPP項目合同規(guī)定嚴格執(zhí)行。

2018年11月，A學(xué)院（甲方）與項目公司C公司（乙方2）簽訂《實施合同》，其中第1.4.2條約定，雙方約定合同文件的地位和優(yōu)先順序如下：招標文件（含補充通知及澄清答疑文件）；項目實施方案；中標人的投標文件；中標通知書；框架協(xié)議；本合同及附件；談判備忘錄；同類文件以最新簽訂的為準。第2.1.2（10）款約定，甲方按照本合同的約定及時、足額地向乙方2支付學(xué)生公寓住宿費用；甲方優(yōu)先安排學(xué)生入住乙方2運營的學(xué)生公寓，確保按學(xué)生宿舍樓實際床位住滿，并按實際床位數(shù)每人每年1200元，固定收費時間（每學(xué)年學(xué)生入住后15個工作日內(nèi)）一次性足額支付乙方2學(xué)生宿舍住宿費用。

此后，學(xué)生宿舍開工建設(shè)，竣工后于2019年8月29日正式入住學(xué)生。A學(xué)院于2019年9月、12月以及2020年6月共計支付C公司住宿費用費用合計210萬元。

2020年5月，該省教育廳、發(fā)改委、財政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好疫情防控期間學(xué)校收費管理工作的通知》，要求各學(xué)校按文件規(guī)定標準退還學(xué)生未住宿期間的住宿費，A學(xué)院按文件具體要求辦理涉案宿舍樓學(xué)生住宿費退費，共計退還住宿費101.21萬元。

而后，C公司認為，根據(jù)合同約定，A學(xué)院2019至2020年學(xué)年應(yīng)向C公司支付學(xué)生住宿費用361.92萬元，剩余159.12萬元經(jīng)多次催討后未支付。因此，C公司向項目所在地法院提起訴訟，請求：（1）判令A(yù)學(xué)院支付住宿費用159.12萬元及違約金；（2）判令A(yù)學(xué)院支付律師費2萬元。

一審法院經(jīng)審理后認為主要焦點在于：（1）《框架協(xié)議》、《實施方案》及《實施合同》約定的每位學(xué)生每學(xué)年收取住宿費1200元與實際每位學(xué)生每學(xué)年收取1000元住宿費產(chǎn)生的差額損失如何承擔(dān)；（2）疫情期間退還學(xué)生的101.21萬元住宿費的損失如何承擔(dān)。一審法院認為：（1）差額損失風(fēng)險應(yīng)由雙方共同承擔(dān)，因此，由A學(xué)院承擔(dān)80%的差額損失，C公司承擔(dān)20%；（2）疫情期間的退還費用應(yīng)共同承擔(dān)，各按50%比例承擔(dān)。主要判決內(nèi)容如下：（1）A學(xué)院于判決生效之日起十日內(nèi)支付C公司住宿費用87.395萬元；（2）駁回C公司的其他訴訟請求。

C公司不服一審判決，向該市中院提起上訴，二審法院認為200元收費差額應(yīng)全部由A學(xué)院承擔(dān)，退還費用由雙方各按50%承擔(dān)。主要判決內(nèi)容如下：（1）撤銷一審法院判決；（2）A學(xué)院支付C公司住宿費用99.395萬元及利息。

三、 裁判觀點

該案歷經(jīng)一審、二審，就約定收費和實際收費之間200元的差額損失承擔(dān)以及退還費用的責(zé)任承擔(dān)等問題，一、二審法院間存在不同觀點，主要裁判觀點如下：

1. 關(guān)于約定收費額與實際收費額之間200元的差額損失承擔(dān)。一審法院認為A學(xué)院委托X管理咨詢公司編制的《框架協(xié)議》和《實施方案》，均按照該項目住宿3000名學(xué)生、項目年限17年、每位學(xué)生收取1200元/年的標準制定，而且只有按該標準才能保障C公司在該PPP項目的基本收益。雖然學(xué)生的住宿費收費標準應(yīng)當(dāng)報教育廳審批或按規(guī)定執(zhí)行，但A學(xué)院在實施該項目時應(yīng)當(dāng)事先了解相關(guān)規(guī)定并預(yù)測到相應(yīng)風(fēng)險，根據(jù)《實施方案》中《項目風(fēng)險分配表》的約定，對于因合同文件沖突產(chǎn)生的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，A學(xué)院應(yīng)對造成住宿費差額的損失承擔(dān)主要責(zé)任，且A學(xué)院系該PPP項目的實際受益人，故在不延長合同經(jīng)營期的情況下，由此造成的法律風(fēng)險（每位學(xué)生每學(xué)年住宿費200元差額的損失）由A學(xué)院承擔(dān)80%較為恰當(dāng)，其余損失由C公司自行承擔(dān)。二審法院則認為雖然《框架協(xié)議》約定的學(xué)生公寓住宿費收費標準1200元/人/年須以物價主管部門審定為準，但《實施方案》第5.3條規(guī)定的財務(wù)測算是以1200元/人/年進行總收入測算的，根據(jù)《實施合同》第1.4.2條約定的合同文件的地位和優(yōu)先順序，《實施方案》優(yōu)先于《框架協(xié)議》及本合同和附件，收費標準應(yīng)按1200元/人/年計算，故200元收費差額應(yīng)全部由A學(xué)院負擔(dān)。

2. 關(guān)于退還費用的責(zé)任承擔(dān)。一審法院認為根據(jù)《實施方案》中《項目風(fēng)險分配表》的約定，對于因不可抗力產(chǎn)生的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，按照民法的公平原則，該損失應(yīng)當(dāng)由雙方共同承擔(dān)，按各承擔(dān)50%的比例較為恰當(dāng)。二審法院亦認為疫情屬于不可抗力，A學(xué)院退還住宿費用有政府文件規(guī)定和法律依據(jù)。且原審判決雙方當(dāng)事人各分攤50%，符合民事活動的公平原則和誠實信用原則，亦予認同。

四、 要點分析

PPP項目的生命周期通常較長，運營周期大多為15-25年，在項目運營期間可能因社會環(huán)境、經(jīng)濟形勢等變化，出現(xiàn)了合同約定收費額與實際收費額不一致或者無法預(yù)測的情形（如疫情），從而給項目一方或者雙方造成額外的損失。對于該等情形下的風(fēng)險及責(zé)任承擔(dān)，一般會先根據(jù)合同約定進行責(zé)任劃分。若合同沒有約定，或者約定不明，或者各合同文件約定不一致時，由于對合同文件或相關(guān)規(guī)定的理解不同，會出現(xiàn)不一致的觀點。法院在審理此類案件時，會先以合同文件為基礎(chǔ)，并參考民法典以及民事原則等內(nèi)容，從以下幾個方面進行分析：

1. 合同文件中是否有約定以及各文件的優(yōu)先順序

PPP項目合同通常由政府方與社會資本方或項目公司簽署，政府方與社會資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及PPP項目的交易結(jié)構(gòu)、運營期限、收費標準、風(fēng)險分配機制等均通過PPP項目合同確定，既可作為社會資本方預(yù)估項目利潤和投資回報率的依據(jù)，亦可作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項目全生命周期順利實施的保障。此外，鑒于PPP項目的生命周期通常較長，一般也會在合同中設(shè)置期限變更、價格調(diào)整等條款。若合同中已對收費標準作出了明確約定，根據(jù)《民法典》第509條第1款【2】的規(guī)定，合同當(dāng)事人應(yīng)該按照約定全面履行自己的義務(wù)。且根據(jù)“合同必須嚴格遵守”的原則，除例外情形外，各方均應(yīng)嚴格執(zhí)行合同規(guī)定的收費標準。若合同中未對收費標準作出約定或約定不明確，根據(jù)《民法典》的規(guī)定【3】，雙方可以參照市場價格或者政府指導(dǎo)價履行。因此，在執(zhí)行PPP項目的收費標準時，項目雙方應(yīng)以合同約定為主要依據(jù)。若合同文件中不同的文件出現(xiàn)沖突時，應(yīng)根據(jù)文件的優(yōu)先順序，以優(yōu)先級最高的文件為準。

此外，因PPP項目具有公共屬性，其收費定價大多須經(jīng)物價主管部門審核批準，從而可能會出現(xiàn)合同約定的收費額與實際執(zhí)行的價格不一致的情形。對于該等差額的損失承擔(dān)：在合同明確約定責(zé)任承擔(dān)時，由違約方來承擔(dān)責(zé)任；在合同未明確約定責(zé)任承擔(dān)時，法院會傾向于認為政府方作為項目的發(fā)起人以及項目的受益方，在實施該項目時應(yīng)當(dāng)事先了解相關(guān)規(guī)定并預(yù)測到相應(yīng)風(fēng)險，在合同已明確約定收費標準時，認定由政府方來承擔(dān)差額損失風(fēng)險的可能性大于由社會資本來承擔(dān)。

2. 因疫情引起的損失如何承擔(dān)

因新冠疫情影響合同履行時，對于責(zé)任的承擔(dān)劃分，一般會先對疫情的性質(zhì)進行界定，即是否屬于不可抗力。根據(jù)《民法典》第180條第2款的規(guī)定，不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況。某一事件是否可認定為不可抗力，關(guān)鍵在于是否符合不可抗力的構(gòu)成要件，即（1）主觀上不能預(yù)見。不能預(yù)見一般指按照善意一般人的認知，不能合理預(yù)見該客觀情況的發(fā)生。此次疫情對于善意的普通大眾而言，確屬于無法預(yù)見的。因此，本次疫情一般性的符合不可抗力的主觀要件。（2）客觀上不能避免且不能克服。不可避免是指在客觀情況發(fā)生的過程中，采取任何合法的措施，都不能阻止其發(fā)生發(fā)展；不能克服是指在該客觀情況發(fā)生后，采取任何合法措施，都不足以消除其客觀結(jié)果。本次疫情由一種人類未充分認識的病毒引發(fā)，其發(fā)生和發(fā)展乃至在局部地區(qū)大面積蔓延，在此前對其傳染特點和規(guī)律沒有充分認識的情況下，都是不可阻止的，且在短期內(nèi)無法消除其造成的影響，對于任何主體來說，都屬于一種客觀情況。因此，此次疫情一般性地符合不可抗力中“不能避免并不能克服”的客觀要件。且在《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）中亦將疫情劃分為自然不可抗力事件。因此，本次疫情符合不可抗力的構(gòu)成要件。

疫情能否被認定為不可抗力，主要法律意義在于可能免除當(dāng)事人的法律責(zé)任。但該免責(zé)事由并不是絕對的，需要看該不可抗力事件是否對合同履行造成實質(zhì)性障礙。若該事件對合同履行造成了實質(zhì)性障礙，雙方無法繼續(xù)履行合同，則該不可抗力事件可作為免責(zé)事由。由此產(chǎn)生的損失，由雙方按照約定或公平原則各自承擔(dān)相應(yīng)的損失。此外，為應(yīng)對疫情，政府采取了相應(yīng)的疫情防控措施，從而實質(zhì)阻礙合同繼續(xù)履行的，該等防控措施亦屬于不可抗力，可作為免責(zé)事由。需要注意的是，不可抗力事件發(fā)生后，一方當(dāng)事人應(yīng)及時將因不可抗力事件導(dǎo)致不能履行合同或遲延履行合同的情況及時通知對方，否則，將有可能承擔(dān)通知不及時的損失賠償責(zé)任。若疫情等不可抗力事件未對合同履行造成實質(zhì)性障礙，則雙方應(yīng)繼續(xù)按照合同約定履行合同，不然，將有可能承擔(dān)違約責(zé)任。

五、 總結(jié)

對于PPP項目中約定收費額與實際收費額不一致的責(zé)任承擔(dān)，在合同已明確約定收費標準的情形下，法院一般會傾向于認定由違約方來承擔(dān)責(zé)任。新冠疫情被認為屬于不可抗力，因不可抗力引起的損失，由雙方本方本著公平原則，自行承擔(dān)相應(yīng)的損失。為避免發(fā)生PPP項目實施中的嚴重違約，影響各方利益，提出如下建議：

1. 對于社會資本方。PPP項目合同是PPP項目建設(shè)、運營的核心基礎(chǔ)，是明確項目參與各方權(quán)利義務(wù)的基石。應(yīng)在PPP項目合同中明確界定雙方在項目融資、建設(shè)、運營、移交等全生命周期內(nèi)的權(quán)利義務(wù)，涉及多個合同文件的，應(yīng)約定各個文件的優(yōu)先順序，對于重要的內(nèi)容，要避免出現(xiàn)合同約定不明或沖突性規(guī)定的情形。在訂立合同時，既要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標準調(diào)整、價格調(diào)整等）的靈活調(diào)整機制，為未來可能長達20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。

2. 對于政府方。一方面政府方要嚴格遵守合同的各項約定，按約履行合同，避免因違反合同約定而產(chǎn)生損害賠償糾紛。對于發(fā)生的不可抗力事件，若對合同履行造成實質(zhì)性影響，要及時通知社會資本方，溝通協(xié)商解決對策。另一方面政府方在項目實施前期要了解項目實施的相關(guān)規(guī)定，預(yù)判相應(yīng)的風(fēng)險，并結(jié)合實際情況，合理的設(shè)置合同條款，以防后續(xù)因?qū)嶋H情況發(fā)生變化而遭受無意義的損失。

因此，為了避免在PPP項目的實施中，政府方、社會資本方承擔(dān)不必要的損失，建議項目參與各方嚴格遵守項目合同的各項約定，依法合規(guī)的實施PPP項目。

【1】根據(jù)真實案例編寫，考慮到信息保密，本文中不體現(xiàn)公司真實信息及項目信息。

【2】《中華人民共和國民法典》第五百零九條：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)?！?/p>

【3】《中華人民共和國民法典》第五百一十一條：“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依據(jù)前條規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定：（二）價款或者報酬不明確的，按照訂立合同時履行地的市場價格履行；依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價的，依照規(guī)定履行?！?/p>

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