我國(guó)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主要顧慮研究

全康環(huán)保:摘要：我國(guó)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)多種路徑參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資，其中政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式是重要路徑之一。本文基于調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)比分析不同類型社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，本文發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本的所有制類型、主營(yíng)業(yè)務(wù)所在地、社會(huì)資本規(guī)模等方面對(duì)其參與PPP項(xiàng)目的顧慮產(chǎn)生影響。本文總結(jié)了不同類型社會(huì)資本的投資差異特點(diǎn)，分析產(chǎn)生差異的深層原因。基于調(diào)研結(jié)果，本文建議政府在制定政策時(shí)應(yīng)“解決共性問(wèn)題、關(guān)注個(gè)性問(wèn)題”，一方面對(duì)合適項(xiàng)目少、社會(huì)資本融資難等社會(huì)資本普遍存在顧慮的問(wèn)題給予關(guān)注，另一方面應(yīng)將個(gè)性問(wèn)題即不同類型、不同地域及不同規(guī)模社會(huì)資本顧慮的差異納入到政策中來(lái)，做到有的放矢、逐個(gè)擊破。

1 引言

政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式是當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最主要的供給途徑之一，PPP模式是我國(guó)財(cái)政政策在“穩(wěn)增長(zhǎng)”方面的重要舉措。引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資，對(duì)于我國(guó)培育和發(fā)展社會(huì)力量，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。近年來(lái)，隨著一系列政策的發(fā)布，嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)落地、重規(guī)范成為市場(chǎng)共識(shí)，PPP項(xiàng)目的開(kāi)展與實(shí)施逐漸由井噴期進(jìn)入冷靜期。為了幫助政府充分了解社會(huì)資本的顧慮，從而制定更具針對(duì)性的政策，吸引社會(huì)資本更好地參與到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中來(lái)，本文將重點(diǎn)研究不同類型社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的顧慮。本文將基于調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)各類型社會(huì)資本的顧慮按照重要程度進(jìn)行排序及對(duì)比分析，并基于調(diào)研結(jié)果提供相關(guān)政策建議。

2 調(diào)研設(shè)計(jì)與實(shí)施

本文研究團(tuán)隊(duì)于2019年11月至2020年2月期間參與某中央預(yù)算內(nèi)資金的專項(xiàng)工作，通過(guò)全國(guó)各級(jí)政府投資主管部門邀請(qǐng)到來(lái)自63家社會(huì)資本的管理人員參與本次調(diào)研。從所有制類型上看，這些社會(huì)資本包括中央企業(yè)（24%）、地方國(guó)企（22%）、民營(yíng)企業(yè)（44%）以及其他（10%）；從主營(yíng)業(yè)務(wù)所在地上看，包括東部地區(qū)（57%）、中部地區(qū)（19%）和西部地區(qū)（24%）；從社會(huì)資本規(guī)模上看，包括小型企業(yè)（46%）、中型企業(yè)（14%）和大型企業(yè)（40%）。可以看出，本次調(diào)研的受訪企業(yè)具有較強(qiáng)的多樣性，不同類型特征中的分布較為均衡，調(diào)研數(shù)據(jù)滿足本文研究要求。

3 調(diào)研結(jié)果與分析

社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目時(shí)，可能存在合適的項(xiàng)目較少、門檻高、存在不公平競(jìng)爭(zhēng)的情況、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、合法權(quán)益得不到保護(hù)、融資難、收益低、回款難度大、不方便資本退出等顧慮，這些顧慮削弱了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。為了深入了解社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)的主要顧慮，本調(diào)研特別邀請(qǐng)社會(huì)資本在問(wèn)卷中選擇其參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮（不多于3個(gè)），調(diào)研主要結(jié)果及分析如下。

3.1 社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮的整體分析

整體受訪社會(huì)資本視角下參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如表1所示。

從表1中可以看出，近乎半數(shù)社會(huì)資本認(rèn)為其參與PPP項(xiàng)目的最大顧慮是合適項(xiàng)目少，雖然很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適用于PPP模式，但是規(guī)模是否合適、項(xiàng)目能否盈利、項(xiàng)目前景如何均是社會(huì)資本是否參與PPP項(xiàng)目需要考慮的問(wèn)題。實(shí)際上滿足這些條件的合適、優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目數(shù)量并不多，再加上政府和社會(huì)資本之間信息不對(duì)稱，有時(shí)即使有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目社會(huì)資本也不能及時(shí)得知。雖然財(cái)政部在2016年建立了全國(guó)PPP綜合信息公開(kāi)平臺(tái)，但這個(gè)平臺(tái)存在信息填報(bào)不及時(shí)、項(xiàng)目數(shù)據(jù)不全等問(wèn)題，且平臺(tái)在實(shí)踐中逐漸異化為一種變相審批的工作，并不能完全做到政府與社會(huì)資本之間的信息互通。近年來(lái)國(guó)家發(fā)展改革委依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)正式上線了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，但要真正實(shí)現(xiàn)全項(xiàng)目信息的及時(shí)公開(kāi)、消除信息壁壘，還需要一定時(shí)間的過(guò)渡。

收益低、回款難度大是受訪社會(huì)資本的第二大顧慮，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目最主要的目的就是盈利，但PPP項(xiàng)目一般投資額巨大，運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，不確定性大，社會(huì)資本投資對(duì)收益的擔(dān)心也阻礙了對(duì)PPP項(xiàng)目的投資。此外，融資難與政府信用風(fēng)險(xiǎn)大也是社會(huì)資本的主要顧慮，PPP項(xiàng)目涉及的投資金額往往高達(dá)幾十億甚至上百億，回報(bào)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本的資金缺口需要依靠融資補(bǔ)充，但如此長(zhǎng)期、大額的融資需要項(xiàng)目本身?xiàng)l件優(yōu)質(zhì)和社會(huì)資本實(shí)力強(qiáng)勁、信用良好才容易獲得，實(shí)際中社會(huì)資本往往很難滿足這些條件，從而面對(duì)融資困難的情形。而許多地方政府失信的現(xiàn)象讓社會(huì)資本對(duì)政府能否履約持懷疑態(tài)度，政府換 屆、契約意識(shí)不強(qiáng)都增大了參與PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)，故而降低了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的意愿。

3.2 不同所有制類型社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

不同類型社會(huì)資本所處環(huán)境不同、適用政策不同，其視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮程度也會(huì)受到影響[1]。將社會(huì)資本分為不同類型進(jìn)行民間投資參與PPP項(xiàng)目主要顧慮的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

從表2可以看出，與所有社會(huì)資本顧慮的比例及排名相比，中央企業(yè)對(duì)門檻高、融資難、合法權(quán)益等因素的顧慮比例大大下降，分析其原因，中央企業(yè)自身實(shí)力強(qiáng)勁，與政府關(guān)系密切，融資時(shí)又常常隱含有政府背書，因此融資難與合法權(quán)益得不到保護(hù)的問(wèn)題對(duì)中央企業(yè)而言影響較小。在實(shí)操中有許多PPP項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)甚至存在一些傾向性條款，只有中央企業(yè)和地方國(guó)企滿足要求，故而對(duì)中央企業(yè)而言項(xiàng)目門檻高也不是其主要顧慮。

地方國(guó)企視角下，社會(huì)資本對(duì)合適項(xiàng)目少、融資難、門檻高、合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮比例相較于所有受訪社會(huì)資本顧慮的比例有顯著下降，與中央企業(yè)類似，地方國(guó)企屬于國(guó)有資本，與政府尤其是地方政府關(guān)系密切，其對(duì)項(xiàng)目信息了解渠道更為及時(shí)和豐富，地方政府如有合適項(xiàng)目也會(huì)優(yōu)先考慮地方國(guó)企[2]，因此地方國(guó)企對(duì)合適項(xiàng)目少的顧慮較小。同樣由于其為國(guó)有性質(zhì)企業(yè)，因此在自身區(qū)域內(nèi)聚集了核心的資源，實(shí)力較強(qiáng)，融資難、門檻高、合法權(quán)益得不到保護(hù)的問(wèn)題不是地方國(guó)企的主要顧慮。

民營(yíng)企業(yè)視角下，社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目最主要的顧慮還是合適項(xiàng)目少、融資難、收益低的問(wèn)題。主要原因可能是社會(huì)資本將項(xiàng)目能否盈利作為首要考慮的條件，而大部分民企自身實(shí)力有限，面對(duì)許多涉及投資額巨大的大型PPP項(xiàng)目力不從心，實(shí)踐中還存在一些門檻虛高的情況，更加大了社會(huì)資本投資的難度。另外，地方政府考慮到擔(dān)責(zé)的問(wèn)題，往往更傾向于選擇國(guó)企或央企，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使得民營(yíng)企業(yè)處于劣勢(shì)。再加上由于公權(quán)力的原因，民營(yíng)企業(yè)與政府的實(shí)際合作中政府違約的道德風(fēng)險(xiǎn)也較大，因此加深了民營(yíng)企業(yè)對(duì)企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮程度。

橫向比較表2中三種所有制類型社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)，相較于國(guó)有資本，民營(yíng)企業(yè)對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)、企業(yè)融資難、收益低，回款難度大的顧慮比例都是最高的。這表明在實(shí)操中，民營(yíng)企業(yè)由于自身實(shí)力與性質(zhì)問(wèn)題在競(jìng)爭(zhēng)中存在一些障礙。如銀行等金融機(jī)構(gòu)更愿意貸款給國(guó)營(yíng)企業(yè)[3]，在利率上也更有優(yōu)惠，而民營(yíng)企業(yè)無(wú)論在融資難度還是融資成本上均高于國(guó)營(yíng)企業(yè)，進(jìn)一步加劇了收益低、回款難度大的問(wèn)題。為了提高社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的積極性，減少其投資時(shí)的顧慮，國(guó)家雖出臺(tái)了一系列政策文件優(yōu)化社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的環(huán)境，甚至在一定程度上限制了中央企業(yè)的參與空間，但實(shí)際中還需要進(jìn)一步的落實(shí)與完善，真正消除民營(yíng)企業(yè)在投資時(shí)的諸多顧慮。而三種類型社會(huì)資本對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、收益低、回款難度大的問(wèn)題都很重視，因此各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)公信力建設(shè)，注重責(zé)任分擔(dān)，強(qiáng)調(diào)履約精神，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為政企合作奠定良好的信任基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)挖掘優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，完善投資回報(bào)機(jī)制，做到政府與社會(huì)資本互利共贏。

3.3不同地域社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

本研究將社會(huì)資本根據(jù)業(yè)務(wù)常駐地不同分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)（東部地區(qū)包含北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省、臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)；中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南??；東北地區(qū)包含遼寧省、吉林省、黑龍江??；西部地區(qū)包括除以上地區(qū)外的其他地區(qū)），并分別統(tǒng)計(jì)不同地域社會(huì)資本視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮數(shù)據(jù)，如表3所示。

從表3可以看出，與所有社會(huì)資本顧慮的比例及排名相比，東部地區(qū)社會(huì)資本的顧慮更偏向于政府信用風(fēng)險(xiǎn)部分，而對(duì)合適項(xiàng)目少的顧慮比例減少。通常情況下，人們普遍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府信用風(fēng)險(xiǎn)低，但本文的調(diào)研結(jié)果卻顯示東部地區(qū)社會(huì)資本對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮程度高于其他地區(qū)。本文認(rèn)為，被調(diào)研者的顧慮偏向于政府信用風(fēng)險(xiǎn)與“東部信用風(fēng)險(xiǎn)較低”的常理并不矛盾，主要解釋有以下兩點(diǎn)：一方面，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)需求潛力大，PPP項(xiàng)目數(shù)量較多[4]，也是PPP發(fā)展最為成熟的地區(qū)，因此項(xiàng)目市場(chǎng)需求不是阻礙社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的主要原因；另一方面，東部地區(qū)社會(huì)資本相對(duì)其他地區(qū)的社會(huì)資本來(lái)講擁有更強(qiáng)的“內(nèi)在實(shí)力”，在市場(chǎng)中具備更優(yōu)的競(jìng)爭(zhēng)力，因此融資難、收益低等問(wèn)題并非東部地區(qū)社會(huì)資本需主要顧慮的方面，但是由于政府層面的因素非東部地區(qū)社會(huì)資本自身所能控制的因素，因此政府信用風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于東部地區(qū)來(lái)講是更難有效管理“外部風(fēng)險(xiǎn)”，故而政府信用風(fēng)險(xiǎn)成為了東部地區(qū)社會(huì)資本的“首要顧慮”，這也側(cè)面說(shuō)明了東部地區(qū)社會(huì)資本實(shí)力較強(qiáng)以及東部市場(chǎng)的強(qiáng)勁。

中部地區(qū)社會(huì)資本對(duì)收益低、回款難度大、門檻高、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大的顧慮比例與所有受訪社會(huì)資本顧慮的比例相比顯著下降，更主要的顧慮是合適項(xiàng)目少以及其他問(wèn)題。可以看出，中部地區(qū)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目本身和政府行為都存在一定的顧慮，分析其原因，中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況難以比肩東部地區(qū)，相應(yīng)地市場(chǎng)需求的潛力也相對(duì)較低。

與所有受訪社會(huì)資本顧慮的比例相比，西部地區(qū)社會(huì)資本對(duì)合適項(xiàng)目少、融資難、收益低、回款難度大的顧慮比例增加，而對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)資本合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮水平下降，可以看出西部地區(qū)社會(huì)資本對(duì)政府行為的顧慮較小，而對(duì)項(xiàng)目本身數(shù)量、收益的顧慮更大，可能的原因是近年來(lái)國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的發(fā)展扶持力度較大，西部地區(qū)政府為了引進(jìn)投資，政企關(guān)系更為和諧與平等。與此同時(shí)，西部地區(qū)資源較為貧乏，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展，地方政府需要在不同模式之間取得平衡[5]，因此合適的PPP項(xiàng)目數(shù)量較少，阻礙了社會(huì)資本向PPP項(xiàng)目的流動(dòng)。

橫向比較表3中不同地域社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)，自東部向西部，社會(huì)資本對(duì)合適項(xiàng)目少、融資難的顧慮逐漸增加，反映了合適項(xiàng)目數(shù)量與地域間自然條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異有關(guān)，越發(fā)達(dá)的東部地區(qū)合適的PPP項(xiàng)目數(shù)量越多，故而民間投資相應(yīng)的顧慮減少。而東部地區(qū)的社會(huì)資本綜合實(shí)力較強(qiáng)，融資更為容易，反之西部地區(qū)社會(huì)資本規(guī)模較小，融資難度更大。而各個(gè)地區(qū)社會(huì)資本視角下民間投資PPP項(xiàng)目的主要顧慮方向也有差異，首先東部地區(qū)的社會(huì)資本對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)、合法權(quán)益得不到保護(hù)的顧慮最大，而中部地區(qū)社會(huì)資本對(duì)合適項(xiàng)目少、其他問(wèn)題的擔(dān)憂最高，最后西部地區(qū)的社會(huì)資本的主要顧慮為合適項(xiàng)目少、收益低、回款難度大等這些與項(xiàng)目自身有關(guān)的問(wèn)題。各個(gè)地區(qū)的顧慮偏向不同可能是由于我國(guó)客觀的自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、自然地域營(yíng)商環(huán)境、社會(huì)資本實(shí)力以及市場(chǎng)機(jī)會(huì)等方面的差異而導(dǎo)致的，政府在推進(jìn)促進(jìn)民間投資參與PPP項(xiàng)目的政策實(shí)施時(shí)，應(yīng)考慮到不同地區(qū)的實(shí)際環(huán)境，有取舍、有偏好地實(shí)施政策文件。

3.4 不同規(guī)模社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

參考國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《統(tǒng)計(jì)上大中小微型企業(yè)劃分辦法（2017）》，將本次受訪社會(huì)資本根據(jù)年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入規(guī)模劃分為大、中、小三個(gè)規(guī)模類型：小型企業(yè)年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入規(guī)模5000萬(wàn)元以下，大型企業(yè)10億元以上，中型企業(yè)介于之間。不同規(guī)模社會(huì)資本視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目主要顧慮數(shù)據(jù)如表4所示。

從表4可以看出，小型企業(yè)對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)與存在不公平競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂比例相較于所有受訪企業(yè)顧慮的比例有所下降，可能的原因是小型企業(yè)參與的項(xiàng)目規(guī)模較小，因此政府違約與存在不公平競(jìng)爭(zhēng)的幾率也較小。

中型企業(yè)在企業(yè)融資難、收益低，回款難度大、門檻高這幾方面顧慮比例有所提升。相比而言，大型企業(yè)對(duì)門檻高的顧慮有所下降，而對(duì)存在不公平競(jìng)爭(zhēng)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)和不方便資本退出這些方面的顧慮比例較高?？赡艿脑蚴谴笮推髽I(yè)綜合實(shí)力較強(qiáng)，因此較容易滿足項(xiàng)目的投標(biāo)要求，對(duì)門檻高的顧慮水平較低。而大型企業(yè)一般而言參與的項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，涉及投資金額較大，政府的違約可能性更高。投資體量大也意味著資本退出較為困難[6]，因此大型企業(yè)對(duì)這些方面的顧慮水平有所提升。

橫向比較表4中不同規(guī)模社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、存在不公平競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)這些問(wèn)題的顧慮比例隨著企業(yè)規(guī)模增大而增大，即越大型的企業(yè)對(duì)政府行為的擔(dān)憂更強(qiáng)。這可能是因?yàn)榇笮推髽I(yè)承接項(xiàng)目規(guī)模更大、周期更長(zhǎng)，在此背景下政府違約行為發(fā)生的可能性更高，因此社會(huì)資本對(duì)此類問(wèn)題的擔(dān)憂更強(qiáng)[7]。

3.5 不同PPP業(yè)績(jī)的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮差異

本次調(diào)研統(tǒng)計(jì)了受訪社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目數(shù)量。根據(jù)受訪社會(huì)資本曾經(jīng)參與過(guò)PPP項(xiàng)目的數(shù)量，將社會(huì)資本分為未參與過(guò)、參與了10個(gè)以下、10個(gè)以上50個(gè)以下、50個(gè)以上四個(gè)類別，并分別統(tǒng)計(jì)不同PPP業(yè)績(jī)視角下民間投資參與PPP項(xiàng)目主要顧慮數(shù)據(jù)如表5所示。

從表5可以看出，與所有受訪社會(huì)資本顧慮的比例相比，未參與過(guò)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮水平較高，而對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)大和融資難的顧慮較低。社會(huì)資本對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高顧慮水平較高的原因可能是合適項(xiàng)目本身數(shù)量確實(shí)較少，或者即使有合適項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資本綜合實(shí)力要求相對(duì)而言較高，這些社會(huì)資本也依舊無(wú)法參與，這也可能是這些社會(huì)資本從未參與PPP項(xiàng)目的原因。而正是因?yàn)檫@些社會(huì)資本從未參與過(guò)PPP項(xiàng)目，從而使其自然地低估了政府信用風(fēng)險(xiǎn)大和融資難這兩方面的影響。

參與過(guò)10個(gè)以下PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的主要顧慮順序與比例與所有受訪社會(huì)資本顧慮的比例類似，參與過(guò)10個(gè)以上50個(gè)以下PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮降低，對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮提升。參與PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較為豐富也意味著社會(huì)資本在PPP領(lǐng)域占據(jù)了一定的市場(chǎng)、擁有較強(qiáng)的實(shí)力，因此對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮水平較低，而社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目越多，實(shí)操中遇到的政府違約現(xiàn)象越頻繁，故而對(duì)政府行為的擔(dān)憂比例提升。

參與過(guò)50個(gè)以上PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高、存在不公平競(jìng)爭(zhēng)的顧慮降低，對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)、融資難、收益低，回款難度大的顧慮提升?？赡艿脑蛲瑓⑴c過(guò)10個(gè)以上50個(gè)以下PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本類似，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目數(shù)量越多，經(jīng)驗(yàn)越豐富的同時(shí)也意味著社會(huì)資本綜合實(shí)力較強(qiáng)，在社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，故而對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高、存在不公平競(jìng)爭(zhēng)的顧慮水平有所降低。但在社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)并不意味著在政企合作間處于優(yōu)勢(shì)地位，PPP項(xiàng)目參與經(jīng)歷越豐富反而對(duì)政府行為擔(dān)憂更強(qiáng)，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目融資難度和收益率真實(shí)水平有充分的認(rèn)識(shí)。

橫向比較表5不同PPP經(jīng)驗(yàn)水平的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要顧慮，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高的顧慮水平隨著參與PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的豐富而減少，而對(duì)融資難、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大的顧慮水平則隨著參與PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的豐富而提升。這一定程度上反映了不同經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本背后的綜合實(shí)力差異，也反映了項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)對(duì)社會(huì)資本認(rèn)知的影響，與政府合作越多，越擔(dān)憂政府信用風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際執(zhí)行中政府違約情況多有發(fā)生導(dǎo)致了不同PPP項(xiàng)目參與社會(huì)資本的顧慮差異。

4 結(jié)論與建議

本文對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮進(jìn)行了調(diào)研分析，可以看出無(wú)論哪種類型的社會(huì)資本，合適項(xiàng)目少、企業(yè)融資難是其參與PPP項(xiàng)目的最主要的障礙。

針對(duì)社會(huì)資本的不同類型，可以發(fā)現(xiàn)：從社會(huì)資本所有制來(lái)看，民營(yíng)資本比國(guó)營(yíng)資本的顧慮明顯更多，尤其對(duì)合適項(xiàng)目少、門檻高、合法權(quán)益得不到保護(hù)等方面的問(wèn)題表現(xiàn)出更明顯的顧慮；從社會(huì)資本所在地域來(lái)看，東部社會(huì)資本更關(guān)注政府行為，中部和西部社會(huì)資本則更顧慮項(xiàng)目少以及項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題；從社會(huì)資本規(guī)模來(lái)看，越大型的企業(yè)規(guī)模越擔(dān)心政府信用風(fēng)險(xiǎn)大、存在不公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題；從社會(huì)資本經(jīng)驗(yàn)水平來(lái)看，對(duì)融資難、政府信用風(fēng)險(xiǎn)的顧慮隨著社會(huì)資本經(jīng)驗(yàn)水平的提升而加大。

基于以上結(jié)論，有以下政策啟示：

第一，政府在制定政策時(shí)應(yīng)“解決共性問(wèn)題，關(guān)注個(gè)性問(wèn)題”。其中“共性問(wèn)題”指的是各類型社會(huì)資本普遍關(guān)注的合適項(xiàng)目少、社會(huì)資本融資難等問(wèn)題。針對(duì)合適項(xiàng)目少的問(wèn)題，政府應(yīng)持續(xù)挖掘、推介優(yōu)質(zhì)的增量與存量項(xiàng)目，在各部門和社會(huì)資本之間加強(qiáng)信息交流，確保項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)透明，為社會(huì)資本提供更多的投資機(jī)會(huì)，加強(qiáng)融資支持，促進(jìn)政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾的合作共贏；針對(duì)社會(huì)資本融資難的問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與到社會(huì)資本融資活動(dòng)中來(lái)，提高社會(huì)資本方融資信心，同時(shí)要針對(duì)PPP項(xiàng)目特征，引入長(zhǎng)期金融工具，為PPP項(xiàng)目提供真正意義的項(xiàng)目融資服務(wù)。

第二，針對(duì)“個(gè)性問(wèn)題”，即不同類型社會(huì)資本顧慮的差異，有關(guān)部門進(jìn)行政策制定時(shí)應(yīng)注重政策的針對(duì)性，直擊各類型社會(huì)資本的痛點(diǎn)，將政策瞄準(zhǔn)社會(huì)資本最急迫關(guān)注的方面，做到有的放矢、逐個(gè)擊破。針對(duì)不同所有制企業(yè)顧慮的差異，政府應(yīng)當(dāng)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，打破不合理的市場(chǎng)壁壘，著力改善民營(yíng)資本投融資環(huán)境，盡力消除民營(yíng)資本在投資中存在的障礙，促進(jìn)民營(yíng)資本與國(guó)有資本的公平競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)更多民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中來(lái)。針對(duì)不同區(qū)域社會(huì)資本顧慮的差異，政府應(yīng)意識(shí)到地域差異導(dǎo)致的社會(huì)資本態(tài)度的差異問(wèn)題，從而將地域差異合理地納入到PPP相關(guān)政策中來(lái)。例如，東部地區(qū)在制定政策時(shí)候可以向規(guī)范政府行為方面傾斜，正確識(shí)別和規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政府公共部門在PPP模式中的自我約束，完善政府信用評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，倡導(dǎo)政府和社會(huì)資本雙方在誠(chéng)信合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏；中部地區(qū)政策制定應(yīng)重視項(xiàng)目的挖掘和推介，加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開(kāi)制度，盡可能減少信息不對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的發(fā)布與投資需求的有效對(duì)接，為中部地區(qū)社會(huì)資本創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；西部地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)將提高項(xiàng)目質(zhì)量作為政策要點(diǎn)，向項(xiàng)目高質(zhì)量方向發(fā)展，提高自我發(fā)展能力，深化改革積極吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：

蘇靖丹（1997-），女，碩士，研究方向：政府和社會(huì)資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資。

伍迪（通訊作者）(1988―)，男，博士，高級(jí)工程師，副處長(zhǎng)，研究方向：政府和社會(huì)資本合作(PPP)、基礎(chǔ)設(shè)施投融資。

王守清（1963-），男，博士，教授，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，研究方向：政府和社會(huì)資本合作（PPP）。

陳海清（1997-），女，碩士，研究方向：政府和社會(huì)資本合作（PPP）。

馮珂，（1989-），男，博士，講師，研究方向：建筑工程管理、政府和社會(huì)資本合作（PPP）。