污水PPP項目績效評價實務(wù)與案例
污水PPP項目屬于強運營類項目，加強對社會資本方的運營監(jiān)管至關(guān)重要。傳統(tǒng)的特許經(jīng)營污水項目只考核水質(zhì)水量，較為單一，社會資本方提高運營管理水平的動力不足、壓力不大。而污水PPP項目績效評價需從產(chǎn)出、效果、管理三個方面開展，更加全面，也更有利于打造污水廠運營管理的行業(yè)標桿與示范。結(jié)合我司開展污水PPP項目績效評價的實踐，總結(jié)經(jīng)驗、分享心得，供污水PPP項目相關(guān)方參考。
一、污水PPP項目績效考核更全面、更體現(xiàn)物有所值
1、污水項目傳統(tǒng)的水量考核、水質(zhì)考核機制不能覆蓋污水項目運營的全部產(chǎn)出內(nèi)容
污水項目傳統(tǒng)的考核方式主要包括水量處理不足考核（簡稱“水量考核”）及出水水質(zhì)不達標考核（簡稱“水質(zhì)考核”）。污水水量考核要求項目公司足額處理污水，否則按差額進行處罰；污水水質(zhì)考核要求污水處理廠達標排放，不達標則扣減污水費。水量考核和水質(zhì)考核僅體現(xiàn)污水處理運營的最基本目的，不能體現(xiàn)污水項目運營效果、成本效益、社會影響、環(huán)境影響等，也不能有效反映不同運營商的運營管理水平，更不能充分體現(xiàn)財政資金按效付費的要求。
2、污水PPP項目按13號文要求開展績效考核充分體現(xiàn)了物有所值
根據(jù)財金〔2020〕13 號文要求，PPP項目應按產(chǎn)出、效果、管理三個方面制定績效評價指標，PPP項目績效指標不僅覆蓋水質(zhì)、水量考核，還應覆蓋其他產(chǎn)出、效果及管理方面的考核，如項目運營效果、成本效益、安全保障、社會影響、環(huán)境影響、運維水平、相關(guān)單位滿意度、管理制度及信息公開等，補充完善了傳統(tǒng)污水項目績效考核中運營管理部分的缺失，覆蓋了污水項目運營的方方面面，真正體現(xiàn)了PPP項目物有所值。
二、污水PPP項目水質(zhì)水量考核與運營管理考核的關(guān)系
傳統(tǒng)的污水項目“重水量水質(zhì)考核、輕運營管理考核”的績效考核方式使污水項目的運營管理水平、運營狀態(tài)及效果參差不齊。因此，污水PPP項目績效考核應在水量考核、水質(zhì)考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)13號文要求完善運營管理考核相關(guān)內(nèi)容，使水質(zhì)水量考核與運營管理考核組成污水PPP項目考核的一個有機整體。因此污水PPP項目績效考核建議按如下方式開展：
1、日常考核以水量水質(zhì)考核為主
出水排放達標及污水及時處理作為污水項目建設(shè)運營的基本目的，水質(zhì)考核及水量考核在PPP項目的績效考核中應同樣得到重視。同時，由于污水處理已經(jīng)具備完善的在線監(jiān)測系統(tǒng)、日常運營檢測記錄制度及管理規(guī)范要求，因此日?？己顺晒瑫r應作為月/季度運營管理考核的基礎(chǔ)及組成部分。
2、月/季度考核應以運營管理考核為主
傳統(tǒng)的污水處理項目績效考核中運營管理考核是缺失或不完善的，所以，針對污水PPP項目，結(jié)合13號文要求，在水質(zhì)水量日常監(jiān)控基礎(chǔ)上，按月度/季度進行運營管理考核，考核內(nèi)容按產(chǎn)出、效果和管理設(shè)置績效評價指標。考核周期可結(jié)合污水處理費支付周期及項目管理需求設(shè)置。
3、年度績效考核報告的形成
污水PPP項目年度績效評價作為本年污水項目運營的總結(jié)，應以本年度日?？己恕⒃露?季度考核為基礎(chǔ)，開展年度績效評價，年度績效評價報告不僅應包括該年度日常水量考核情況及分析、日常水質(zhì)考核情況及分析，還應包括本年度運營管理情況及分析。并根據(jù)水質(zhì)水量及運營管理考核情況清算本年污水費、分析項目運營中存在的問題及并提供相關(guān)建議。
三、污水PPP項目運營管理考核指標及權(quán)重
1、污水PPP項目運營管理績效指標
污水處理行業(yè)由于其行業(yè)特征、強運營屬性及政府方監(jiān)督管理需求，住建部制定了《城鎮(zhèn)污水處理廠運行、維護及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ60-2011）、《城鎮(zhèn)排水管渠與泵站運行、維護及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ68-2016）來明確污水處理廠、排水管渠、泵站的運行、維護及安全標準和要求，環(huán)保部制定了《城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》（HJ2038-2014）對污水處理廠進行監(jiān)督管理。
同時，浙江省地方行業(yè)主管部門根據(jù)上級規(guī)范及標準制定了本省污水設(shè)施的運行標準及規(guī)范，包括《城鎮(zhèn)污水處理廠運行質(zhì)量控制標準》（DB33∕T1213-2020）、《城鎮(zhèn)污水處理廠安全運行管理規(guī)范》（DB33/T1178-2019）、《城鎮(zhèn)排水管道運行與維護技術(shù)規(guī)程》（DB33/T1124-2016），進一步細化的污水設(shè)施的運營管理要求。
總體來講，這些規(guī)范和標準已經(jīng)覆蓋了污水設(shè)施運行的工藝控制、設(shè)備設(shè)施管理、運營維護標準、檢驗監(jiān)測、環(huán)境保護、檔案資料管理、安全管理、應急處理、運營記錄等多個方面，且這些規(guī)范及標準是污水PPP項目必須遵守的強制要求，因此污水PPP項目績效指標的設(shè)置在滿足13號文的要求同時，應滿足行業(yè)規(guī)范及標準的要求。
2、運營管理考核在整體績效中的權(quán)重
運營管理考核結(jié)果掛鉤比重建議參考污水廠管理成本占污水總成本的比例確定。參考《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（住建部發(fā)布）中污水成本其他費用取值比例，可參考取值比例約為8-12%。
如果污水項目中包含管網(wǎng)項目，運營管理考核中還應考慮管網(wǎng)項目年運營費占整個項目中的比例，并相應調(diào)整運營管理考核在整體績效評價項目中權(quán)重。
四、污水PPP項目績效評價實踐問題分析
根據(jù)我司污水PPP項目績效考核實踐經(jīng)驗，在污水PPP項目績效考核中存在以下幾方面具有代表性的問題，對污水PPP項目的合同履行及污水項目提質(zhì)增效帶來較大的影響：
1、運營管理績效考核內(nèi)容缺失或不完善，存在合規(guī)性風險
部分老的污水PPP項目，注重水質(zhì)考核及水量考核，運營管理考核內(nèi)容缺失或評價指標極不完善，不符合13號文的要求，難以按13號文要求形成績效評價方案及績效評價報告，更難以滿足財政部PPP綜合信息平臺的項目綜合信息更新及績效模塊的填報要求，不符合政府按效付費的要求，存在合規(guī)性風險。該類項目建議由甲乙雙方協(xié)商按政策要求補充完善相關(guān)運營管理績效考核內(nèi)容，否則出現(xiàn)項目退庫等情形對甲乙雙方都將造成嚴重的影響。若增加運營管理考核對乙方影響較大，甲方可考慮對乙方提供適當補償。
2、環(huán)保行業(yè)規(guī)范、標準更新快，原績效評價指標不符合新規(guī)范標準環(huán)保行業(yè)相關(guān)規(guī)范及標準更新速度較快，且近幾年浙江省在污水領(lǐng)域發(fā)布了較多的地方標準，對污水項目運營提出更高要求。但原有污水項目績效考核評價指標執(zhí)行的是舊標準，不符合新規(guī)范標準要求。如浙江省新發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理廠運行質(zhì)量控制標準》（DB33∕T 1213-2020）要求，城鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)備設(shè)施、儀器儀表完好率應達到95%以上，但部分2020年之前污水PPP項目的績效評價相應指標中要求90%。該類情況，若原PPP協(xié)議約定按新標準執(zhí)行，需要及時調(diào)整更新績效評價指標；若原PPP協(xié)議沒有相關(guān)約定，需要甲乙雙方重新協(xié)商。3、污水項目突發(fā)環(huán)保事故較多，績效評價缺乏相應激勵機制
污水處理作為服務(wù)區(qū)域廣的公用事業(yè)，污水處理廠運營過程中面臨的各種環(huán)保突發(fā)事件（如進水水質(zhì)嚴重超標）較多，同時污水處理廠自身具備部分應對沖擊事件的能力，項目運營單位也具備一定的應急事件處置技術(shù)能力。因此，績效指標設(shè)置時建議結(jié)合項目具體情況適當考慮應對突發(fā)環(huán)保事件的應急處置激勵，以鼓勵項目公司積極應對環(huán)保沖擊事件，一定程度上緩解/避免造成嚴重環(huán)保事故，最大程度實現(xiàn)經(jīng)濟效益及環(huán)境效益。