基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs研究——水務(wù)類公募REITs項目特點分析

城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)污水處理均屬于《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號）（以下簡稱“586號文”）和《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號）（以下簡稱“958號文”）中明確提到的重點支持的試點項目范圍。目前已成功發(fā)行的公募基金中，以水務(wù)類項目作為底層基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)的僅有富國首創(chuàng)水務(wù)封閉式基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（以下簡稱“富國首創(chuàng)水務(wù)REITs”）一單。從近期各網(wǎng)站、平臺公開的信息來看，溧水水務(wù)、無錫水務(wù)、安順?biāo)畡?wù)、青島水務(wù)等水務(wù)類項目均披露過相關(guān)公募REITs項目的進展情況。

本文將根據(jù)筆者參與相關(guān)水務(wù)類公募REITs項目的實踐經(jīng)驗，結(jié)合市場首單污水處理公募REITs的案例，對水務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)發(fā)行公募REITs的特殊要點進行分析。

一、水務(wù)行業(yè)細(xì)分眾多，對于“同類項目”應(yīng)當(dāng)作廣義理解

與其他類型的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)不同，水務(wù)行業(yè)具體可細(xì)分為眾多領(lǐng)域，如原水生產(chǎn)與供應(yīng)、自來水生產(chǎn)和供應(yīng)、污水收集、污水處理、中水與再生水利用等多個環(huán)節(jié)。結(jié)合586號文和958號文之規(guī)定，擬作為底層資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項目需為“同類項目”。但如何定義“同類”，城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)污水處理項目是否可以作為同類資產(chǎn)同時入池，目前發(fā)改委、證監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)尚未作出明確的規(guī)范或指引，目前唯一一單已發(fā)行的富國首創(chuàng)水務(wù)REITs1也暫無法提供相關(guān)借鑒。實踐中，存在部分企業(yè)同時持有供水以及污水處理類資產(chǎn)的情況。

（一）958號文試點行業(yè)中將城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)污水劃分為不同類別

與586號文相比，發(fā)改委在958號文中開始嘗試將試點行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)分為“交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施、保障性租賃住房以及其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”幾種類型，其中將“城鎮(zhèn)供水、供電、供氣、供熱項目以及停車場項目”歸為市政基礎(chǔ)設(shè)施類，而將“城鎮(zhèn)污水垃圾處理及資源化利用環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、固廢危廢醫(yī)廢處理環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、大宗固體廢棄物綜合利用基礎(chǔ)設(shè)施項目”歸為生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施類（詳見表1）。有觀點認(rèn)為，在發(fā)改委明確將城鎮(zhèn)污水處理、城鎮(zhèn)供水區(qū)分為不同行業(yè)的前提下，難以將二者認(rèn)定為同類資產(chǎn)。

結(jié)合目前關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的其他相關(guān)法律、法規(guī)，筆者認(rèn)為，958號文僅為發(fā)改委對試點行業(yè)的初步區(qū)分，不宜作為區(qū)分“同類項目”的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。對于“同類項目”，應(yīng)從以下幾個角度做廣義理解：

1.同類資產(chǎn)的核心為“同質(zhì)性”，即法律界定、業(yè)務(wù)形態(tài)相同、風(fēng)險特征不存在較大差異

公募REITs交易結(jié)構(gòu)依托資產(chǎn)支持專項計劃，對于同類資產(chǎn)的界定或可從資產(chǎn)證券化的相關(guān)規(guī)則中尋找依據(jù)。《上海證券交易所政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認(rèn)指南》2第九條規(guī)定“社會資本方（項目公司）可以以其建設(shè)運營的多個PPP項目中具有同質(zhì)性的基礎(chǔ)資產(chǎn)組成基礎(chǔ)資產(chǎn)池開展證券化，可以將綜合性PPP項目中權(quán)屬清晰、現(xiàn)金流獨立的部分子項目資產(chǎn)單獨開展證券化”。儲架發(fā)行的專項計劃同樣也涉及同類資產(chǎn)的問題，如《上海證券交易所資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)問答（三）— 關(guān)于分期發(fā)行》中規(guī)定，資產(chǎn)證券化“一次申報、分期發(fā)行”需要滿足“基礎(chǔ)資產(chǎn)具備較高同質(zhì)性，法律界定及業(yè)務(wù)形態(tài)屬于相同類型，且風(fēng)險特征不存在較大差異”。由以上規(guī)定可知，同類資產(chǎn)的核心為“同質(zhì)性”，對于同質(zhì)性應(yīng)從法律界定、業(yè)務(wù)形態(tài)、風(fēng)險特征等方面做出判斷。對于供水與污水處理項目而言，其底層的收入來源均為基于供水服務(wù)或污水服務(wù)而收取的自來水費或污水處理費，權(quán)屬類型均屬于收益權(quán)，業(yè)務(wù)形態(tài)均為水務(wù)類業(yè)務(wù)，且在產(chǎn)業(yè)鏈條上存在關(guān)聯(lián)性及不可分性，如污水處理后形成的中水可再次加工回用，收入來源均穩(wěn)定、可持續(xù)，項目公司的績效考核機制相似，風(fēng)險特征不存在較大差異。故從這個角度來講，供水和污水處理資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)理解為“同類資產(chǎn)”。

2.“智慧水務(wù)”是供水企業(yè)發(fā)展的必然趨勢，“供排一體化”是未來水務(wù)項目的普遍形態(tài)

國家大力推進供排一體化改革，2017年5月，住建部就曾在《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中指出“發(fā)展智慧水務(wù)，構(gòu)建覆蓋供排水全過程”；2021年10月，國家發(fā)改委、水利部、住建部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》，要求積極探索節(jié)水、供水、排水和水處理等一體化運行管理機制。目前，已有眾多大型水務(wù)企業(yè)已在智慧水務(wù)模式的探索上取得了明顯成效，在大型水務(wù)企業(yè)的引領(lǐng)下，發(fā)展供水、排水、污水處理一體化的智慧水務(wù)必然是未來城市治理的發(fā)展趨勢。將城鎮(zhèn)供水和城鎮(zhèn)污水治理作為同類資產(chǎn)符合國家水務(wù)領(lǐng)域治理改革的實際情況，一定程度上更有利于未來水務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)盤活存量資產(chǎn)，擴大資金籌措規(guī)模的需求。

3.目前已發(fā)行的公募REITs項目底層資產(chǎn)與958號文確定的行業(yè)分類并非一一對應(yīng)

例如，中航首鋼生物質(zhì)封閉式基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金披露文件中顯示，該項目底層基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)為首鋼生物質(zhì)項目，包括生物質(zhì)能源項目，殘渣暫存場項目、餐廚項目，對應(yīng)收費權(quán)來源分別為垃圾處理服務(wù)費、發(fā)電收入以及餐廚項目收費。如以958號文的行業(yè)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，供電收入與垃圾處理收入分別屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的不同類別。再比如，產(chǎn)業(yè)園項目中通常含有配套的停車廠，因而產(chǎn)生一定的停車費收入，但停車場項目卻在958號文“市政基礎(chǔ)設(shè)施類”中單獨列示。如建信中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園封閉式基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施項目的收入主要包括研發(fā)辦公用房的租金收入、產(chǎn)業(yè)配套用房的租金收入及車位的租金收入三部分。由上述案例可見，已發(fā)行的公募REITs項目涉及的底層資產(chǎn)并非嚴(yán)格受限于“958號文”所列示的行業(yè)分類，作為項目公司項下基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)不可分割的一部分可以在一定程度上突破行業(yè)的限制。

實踐中，發(fā)行人同時持有供水以及污水處理類資產(chǎn)通常存在于兩種情況中，一種為政府方與項目公司簽署的特許經(jīng)營協(xié)議明確約定某一項目公司特許經(jīng)營權(quán)的范圍同時包含供水和污水處理，如《特許經(jīng)營協(xié)議》約定“甲方將某范圍內(nèi)20年供水和污水處理特許經(jīng)營權(quán)授予乙方，由乙方負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營該區(qū)域內(nèi)供水和污水處理新建工程并受托運營該區(qū)域范圍內(nèi)存量資產(chǎn)”；另外一種為發(fā)行人各項目公司就供水和污水處理分別與政府方簽署了單獨的特許經(jīng)營協(xié)議。因公募REITs的基礎(chǔ)資產(chǎn)實際為項目公司的股權(quán)，項目公司項下持有的供水和污水處理項目均為收益來源的一部分，且在一定程度上具有不可分性，故上述兩種情況均可以參照已發(fā)行的公募REITs案例，在行業(yè)分類上有所突破。

4.各職能部門制定的規(guī)范性文件在定義上存在交叉

住建部頒布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱“《招投標(biāo)管理辦法》”）第二條第三款規(guī)定：“本辦法所稱市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃?xì)?、熱力、園林、環(huán)衛(wèi)、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設(shè)施及附屬設(shè)施的土建、管道、設(shè)備安裝工程”。住建部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條第二款規(guī)定：“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法”。由上述規(guī)定可知，住建部從廣義的角度對市政基礎(chǔ)設(shè)施進行界定，包含供水、排水、垃圾處理等在內(nèi)的多個方面，而發(fā)改委在958號文的分類中則縮小了市政基礎(chǔ)設(shè)施的范圍。另外，國務(wù)院以及各級地方政府投資主管部門制定的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》將固定資產(chǎn)投資項目劃分為十三個大類，分別為“農(nóng)林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機械制造、輕功煙草、高新技術(shù)、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資”，其中城鎮(zhèn)污水處理和城鎮(zhèn)供水項目同屬于“城建”類項目，按照政府投資主管部門的審批權(quán)限進行核準(zhǔn)或備案。由此可見，發(fā)改委、住建部以及國務(wù)院等不同的職能部門在行業(yè)分類上存在一定的差別，REITS項目中的同類資產(chǎn)在一定范圍內(nèi)存在可以論述的空間。

5.滬深交易所擴募規(guī)則對于擬購入基礎(chǔ)設(shè)施項目的資產(chǎn)類型并未嚴(yán)格限制

上海證券交易所與深圳證券交易所于2022年5月31日發(fā)布并施行《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）規(guī)則適用指引第3號——新購入基礎(chǔ)設(shè)施項目（試行）》《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第3號—新購入基礎(chǔ)設(shè)施項目（試行）》（以下統(tǒng)稱“擴募規(guī)則”），其中第二章“新購入基礎(chǔ)設(shè)施項目的原則和條件”中要求“擬購入的基礎(chǔ)設(shè)施項目原則上與基礎(chǔ)設(shè)施基金當(dāng)前持有基礎(chǔ)設(shè)施項目為同一類型”，由此表述可知，監(jiān)管部門對于擬購入基礎(chǔ)設(shè)施項目類型限制相對寬松，其根本原因在于公募REITs對于基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模要求較高，958號文規(guī)定“首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，當(dāng)期目標(biāo)不動產(chǎn)評估凈值原則上不低于10億元”，同時“發(fā)起人（原始權(quán)益人）具有較強擴募能力，以控股或相對控股方式持有、按有關(guān)規(guī)定可發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs的各類資產(chǎn)規(guī)模原則上不低于首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs資產(chǎn)規(guī)模的2倍”。如將同類資產(chǎn)做狹義理解，則很大程度上對于企業(yè)進行合格基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的篩選產(chǎn)生較大阻礙，不符合國家擬通過公募REITs盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道的根本目的。

綜上所述，筆者認(rèn)為，同類資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)作廣義理解，發(fā)行人通過項目公司持有的城鎮(zhèn)供水和城鎮(zhèn)污水處理項目可以同時作為同類資產(chǎn)發(fā)行。

二、特許經(jīng)營權(quán)需具備專屬性、排他性

由于城鎮(zhèn)供水和污水處理等行業(yè)通常實施特許經(jīng)營，一般情況下，水務(wù)類公募REITs項目底層基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)通常為發(fā)行人通過項目公司享的特許經(jīng)營權(quán)及基于該等特許經(jīng)營權(quán)持有并運營的供水、污水處理項目。結(jié)合市場上以污水處理收費收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)來看，監(jiān)管機構(gòu)審查項目時會重點關(guān)注運營主體相關(guān)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性、排他性和特定范圍內(nèi)的壟斷性3，即在特許經(jīng)營期限及范圍內(nèi)，不得出現(xiàn)其他的水務(wù)運營主體。常見的供水、污水處理類項目《特許經(jīng)營協(xié)議》對于特許經(jīng)營權(quán)的范圍有兩種約定方式：

約定對某轄區(qū)內(nèi)的全部供水和/或污水處理實施特許經(jīng)營，如前文所舉的例子“甲方將某地域范圍內(nèi)20年供水和污水處理特許經(jīng)營權(quán)授予乙方，由乙方負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營該區(qū)域內(nèi)供水和污水處理新建工程并受托運營該區(qū)域范圍內(nèi)存量資產(chǎn)”；

約定對某個特定水廠實施特許經(jīng)營，如“甲方在特許經(jīng)營期內(nèi)獨家授予乙方設(shè)計、投融資、改造某污水處理廠并負(fù)責(zé)對該污水處理廠進行整體運營維護，提供污水處理服務(wù)并獲得污水處理服務(wù)費”。通常在這種情形下，《特許經(jīng)營協(xié)議》會對該污水廠的收水范圍作出限定，即約定由項目公司運營的該污水廠獨家處理指定區(qū)域內(nèi)排放的污水。

以上兩種方式均可以實現(xiàn)特許經(jīng)營權(quán)的排他、壟斷，但第2種情形下，也存在個別項目會出現(xiàn)一類問題：如在同一地域范圍內(nèi)存在多個污水處理廠，《特許經(jīng)營協(xié)議》僅約定項目公司對某污水處理廠享有特許經(jīng)營權(quán)，但無法滿足收水范圍特定、排他，或盡管《特許經(jīng)營協(xié)議》約定了特定的收水范圍，但該收水范圍內(nèi)的污水處理規(guī)模受上游水務(wù)公司調(diào)控或指令，導(dǎo)致該污水處理廠的處理規(guī)?？赡苡捎诜鞘袌龌蛩禺a(chǎn)生較大波動。對于此類問題，建議項目公司嘗試與政府方以及上游水務(wù)公司溝通，簽署補充協(xié)議，對處理水量以及收水范圍進行確認(rèn)，凡接入特定區(qū)域內(nèi)管網(wǎng)的污水，都應(yīng)認(rèn)定為項目公司“特許經(jīng)營權(quán)”的范圍。否則，該項目因特許經(jīng)營權(quán)不存在排他性而應(yīng)被替換或剔除。

三、按照實質(zhì)重于形式的原則，穿透為使用者付費為主

586號文和958號文均要求“收入來源以使用者付費（包括按照穿透原則實質(zhì)為使用者支付費用）為主”。

就城鎮(zhèn)污水處理項目而言，污水處理費的收取主要有兩種方式，一種模式為享有特許經(jīng)營權(quán)的項目公司根據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》的約定，通過自來水費收取污水處理費。換句話說，如果項目公司同時對某區(qū)域范圍內(nèi)供水和污水享有特許經(jīng)營權(quán)，則政府可授權(quán)項目公司向特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)用戶提供自來水供水服務(wù)，通過自來水水費代收污水處理費。在此模式下，收費來源于千家萬戶，且項目公司可直接收取，不涉及收支兩條線的問題；另一種模式為項目公司通過與政府方簽署《污水處理協(xié)議》，約定由政府或其下屬事業(yè)單位（如排水辦公室）等根據(jù)財政的審核結(jié)果向項目公司支付污水處理服務(wù)費。第二種收費模式下，項目公司收取的污水處理服務(wù)費收入來源體現(xiàn)為政府財政資金，按“收支兩條線”管理。從形式上看，上述第二種模式項目回報機制為政府付費，并非958號文規(guī)定的“收入來源以使用者付費為主”。但根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（國務(wù)院令641號）第三十二條規(guī)定，排水單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納污水處理費。在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅[2014]151號）進一步細(xì)化了城鎮(zhèn)污水處理費的征收使用制度，其中第三條規(guī)定，污水處理費是按照“污染者付費”原則，由排水單位和個人繳納并專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運行和污泥處理處置的資金。根據(jù)上述規(guī)定，污水處理費的繳納主體實際為排污方，即“誰污染、誰付費”。故盡管第二種收費模式項目公司收入來源在形式上體現(xiàn)為地方政府財政支付，但穿透來看，實質(zhì)均來源于污染者。按照“實質(zhì)重于形式”的原則，符合586號文和958號文規(guī)定的“按穿透原則實質(zhì)為使用者支付的費用”的要求。

就城鎮(zhèn)供水項目而言，如前文所述，絕大多數(shù)項目水費為項目公司基于特許經(jīng)營協(xié)議的約定直接向特許經(jīng)營范圍內(nèi)的居民和企業(yè)收取，形式以及實質(zhì)均可滿足使用者付費的要求，也有部分項目采用與污水處理相同的“收支兩條線”模式，使用者向政府支付自來水費，再通過財政資金以補貼款、購買付費等形式支付給承擔(dān)運營責(zé)任的項目公司，按照穿透原則，依然屬于使用者付費。

值得注意的是廠網(wǎng)一體化項目，此類項目的項目公司在投資、建設(shè)、運營自來水廠或污水處理廠時，需要一并投資、建設(shè)、運營相關(guān)配套管網(wǎng)，作為水廠輔助性設(shè)施，為水廠的運營提供必要條件。包含管網(wǎng)資產(chǎn)的水務(wù)類項目往往投資成本較高，加之管網(wǎng)自身并不具備產(chǎn)生獨立現(xiàn)金流的條件，需要依賴政府補貼或可行性缺口補助，如遇此類項目時，應(yīng)重點關(guān)注政府補貼或可行性缺口補助在項目收入中的比重，避免出現(xiàn)政府補貼或可行性缺口補助比例過高的情況，防止為發(fā)行REITs新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險4。如擬以此類項目發(fā)行公募REITs，可以將部分難以產(chǎn)生現(xiàn)金流的管網(wǎng)資產(chǎn)剝離，滿足使用者付費為主的申報要求。

四、提標(biāo)改造及潛在在建工程影響項目成熟穩(wěn)定

958號文要求“基礎(chǔ)設(shè)施項目成熟穩(wěn)定”，并從運營時間、回報率以及收益分散度等方面確定了成熟穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，即項目運營時間原則上不低于3年，項目現(xiàn)金流投資回報良好，項目收益持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散，預(yù)計未來3年凈現(xiàn)金流分派率原則上不低于4%。

水務(wù)類項目通常在設(shè)計階段會結(jié)合項目建設(shè)時的實際情況以及預(yù)計未來需求，分別設(shè)計近期、遠(yuǎn)期處理規(guī)模，并以此為基礎(chǔ)分期建設(shè)，且通常會隨著項目的運營，不定期在原有基礎(chǔ)上實施提標(biāo)改造工程。提標(biāo)改造工程對項目的影響主要存在兩方面：

1.對于已完成竣工驗收的提標(biāo)改造工程，可能存在運營時間較短無法滿足發(fā)改委運營年限要求的問題。對于此類情況，發(fā)改委在制定958號文時原則性的表述既明確了其傾向性，同時也留有一定的空間?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（本文簡稱“國辦19號文”）的出臺也進一步明確可在項目運營年限及收益集中度方面適度放寬5。故結(jié)合上述規(guī)定，此類提標(biāo)改造的問題一般不會直接導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)徹底否定項目的成熟穩(wěn)定程度，發(fā)行人及項目組也均可結(jié)合相關(guān)政策及事實情況予以論證。

2.對于即將實施的提標(biāo)改造工程或其他潛在在建工程，可能直接影響發(fā)改委對項目成熟度的認(rèn)定。即將實施的提標(biāo)改造工程及其他潛在在建工程會對項目的持續(xù)、穩(wěn)定運營產(chǎn)生不同程度的影響，一方面開展提標(biāo)改造可能涉及項目原有部分設(shè)備的關(guān)停，導(dǎo)致在一定時期內(nèi)處理規(guī)模大大下降；另一方面，實施提標(biāo)改造工程通常會因提高處理標(biāo)準(zhǔn)，造成運營成本上升，從而對應(yīng)水價調(diào)整，導(dǎo)致申報材料中涉及的評估測算喪失原有的參考價值。盡管發(fā)改委在958號文中對于在建工程的要求僅為具體說明6，但就筆者此前與發(fā)改委溝通的經(jīng)驗來看，對于申報階段可能存在的在建工程，發(fā)改委的審核態(tài)度還是十分謹(jǐn)慎的。故在基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)篩選階段，建議盡量避免近期存在潛在在建工程或即將實施提標(biāo)改造的資產(chǎn)，否則可能存在被發(fā)改委認(rèn)為項目尚未達(dá)到成熟穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)，不宜申報的風(fēng)險。

五、存量資產(chǎn)前期手續(xù)缺失的問題需重點關(guān)注

水務(wù)類項目資產(chǎn)通常以“存量+新建”的形式出現(xiàn)，或約定由項目公司受托運營存量水廠并設(shè)計、投資、建設(shè)新水廠，或約定由項目公司在承接原存量水廠的基礎(chǔ)上進行改建、擴建并運營改擴建后的水廠。在核查項目固定資產(chǎn)投資手續(xù)時，需同時關(guān)注存量資產(chǎn)和新建資產(chǎn)的合規(guī)性。相比較而言，存量資產(chǎn)的手續(xù)通常存在較多瑕疵，且協(xié)調(diào)解決難度較大。

據(jù)了解，項目資料缺失主要出于以下幾方面的原因：1.存量資產(chǎn)建設(shè)時間較為久遠(yuǎn)，甚至不乏1990年之前的建設(shè)工程，因歷史原因?qū)е虏糠质掷m(xù)遺失；2.存量資產(chǎn)多為政府投資建設(shè)的項目，前期審批、尤其在用地及規(guī)劃手續(xù)上政府可能自行簡化辦理；3.部分水務(wù)類項目屬于應(yīng)急工程，未批先建，但后期已無法再補辦手續(xù)。諸如此類問題，在核查手續(xù)時，首先需要向項目公司甚至項目移交前的主體了解清楚事實情況，再結(jié)合項目建設(shè)時有效的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件具體分析采取何種補救措施，通常有補充辦理相關(guān)證照或由主管部門以“以函代證”的形式出具說明意見兩種方式，具體對于某一類固定資產(chǎn)投資手續(xù)應(yīng)該如何判別并設(shè)計解決方案，因篇幅原因本文就不再贅述。大多情況下，《特許經(jīng)營協(xié)議》會對移交資產(chǎn)的前期手續(xù)作出約定，如約定由政府方負(fù)責(zé)辦理項目前期立項、可研、環(huán)評等相關(guān)文件，或約定政府方保證移交資產(chǎn)手續(xù)必須合法、合規(guī)，如發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資手續(xù)存在問題，政府方應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補辦或協(xié)助補正的義務(wù)。

為進一步妥善解決存量資產(chǎn)前期手續(xù)的合規(guī)性問題，國辦19號文也明確指出加大存量資產(chǎn)政策支持，積極落實項目盤活條件。針對存量資產(chǎn)項目具體情況，分類落實各項盤活條件。對產(chǎn)權(quán)不明晰的項目，依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記。對項目前期工作手續(xù)不齊全的項目，按照有關(guān)規(guī)定補辦相關(guān)手續(xù)，加快履行竣工驗收、收費標(biāo)準(zhǔn)核定等程序。對項目盤活過程中遇到的難點問題，探索制定合理解決方案并積極推動落實。同時，建立健全協(xié)調(diào)機制，由發(fā)改委牽頭，協(xié)同其他職能部門，加強盤活存量資產(chǎn)工作信息溝通和政策銜接。

六、不動產(chǎn)權(quán)屬登記存在瑕疵

《民法典》第二百零九條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。第二百一十六條規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》7（2019年修訂）第五條規(guī)定：“下列不動產(chǎn)權(quán)利，依照本條例的規(guī)定辦理登記：（一）集體土地所有權(quán)；（二）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；（三）森林、林木所有權(quán)；（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)；（五）建設(shè)用地使用權(quán)；（六）宅基地使用權(quán)；（七）海域使用權(quán)；（八）地役權(quán)；（九）抵押權(quán)；（十）法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”。

根據(jù)上述規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，就水務(wù)類項目而言，主要涉及的不動產(chǎn)權(quán)利為建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，對應(yīng)的權(quán)屬文件為土地證、房產(chǎn)證或不動產(chǎn)權(quán)證。

水務(wù)類項目土地使用方式通常分為以下類型：1.劃撥取得，即政府方向項目公司頒發(fā)國有土地劃撥決定書，將土地劃撥至項目公司名下；2.出讓取得，即由政府方與項目公司簽署國有土地使用權(quán)出讓合同，項目公司按合同約定繳納土地出讓金，從而取得土地使用權(quán)；以上兩種土地使用權(quán)取得的類型通常存在于以BOT（建設(shè)-運營-移交）方式實施的項目中；3.協(xié)議約定項目公司無償使用，即土地權(quán)屬依然登記在政府方名下，項目公司基于《特許經(jīng)營協(xié)議》的約定，在特許經(jīng)營期限內(nèi)按照原狀無償使用，這種土地使用方式通常存在于以TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）方式實施的項目當(dāng)中。在第三種項目公司無償使用土地的情形中，可能出現(xiàn)政府方并未嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦理土地證的情況，如富國首創(chuàng)水務(wù)REITs項目深圳資產(chǎn)用地系由深圳市人民政府行政劃撥給深圳市水務(wù)局，土地使用權(quán)歸市水務(wù)局所有，根據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》的約定由深圳市水務(wù)局在特許經(jīng)營期內(nèi)將各水質(zhì)凈化廠廠區(qū)當(dāng)期設(shè)施用地?zé)o償交與項目公司深圳首創(chuàng)使用，根據(jù)法律意見披露信息，該土地的不動產(chǎn)登記正在辦理過程中。

就房屋等建筑物、構(gòu)筑物權(quán)屬而言，據(jù)筆者了解到的信息，包括富國首創(chuàng)水務(wù)REITs在內(nèi)的水務(wù)類項目均存在廠區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物未進行所有權(quán)登記的問題。盡管監(jiān)管機構(gòu)目前對水務(wù)類項目涉及建筑物及構(gòu)筑物的登記問題尚未作出嚴(yán)格的要求，但目前的審核標(biāo)準(zhǔn)未來是否會隨著公募REITs的開展趨于嚴(yán)格，監(jiān)管的態(tài)度仍不明確?；谖覈睹穹ǖ洹凡粍赢a(chǎn)物權(quán)登記的規(guī)定，建議發(fā)行人及項目公司盡早就房屋等建筑物、構(gòu)筑物進行登記或取得不動產(chǎn)登記主管部門的認(rèn)可意見，以便應(yīng)對監(jiān)管部門審核標(biāo)準(zhǔn)的變動。

七、小結(jié)

國家鼓勵水務(wù)行業(yè)積極參與公募REITs試點，給水務(wù)企業(yè)盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道提供了新的選擇?，F(xiàn)階段監(jiān)管機構(gòu)相對寬松的審核標(biāo)準(zhǔn)和國辦19號文釋放的積極信號為水務(wù)企業(yè)發(fā)行公募REITs提供了更多的空間和可能性，但水務(wù)類資產(chǎn)相較于其他類型的資產(chǎn)存在的特殊問題也值得發(fā)行人及項目組關(guān)注，對于項目未來發(fā)行公募REITs可能存在的風(fēng)險需要提前做好預(yù)案。