帶君釋法 | 污水處理廠進水超標導致出水超標 是否應當被行政處罰？
上游排污者排放的超標污水，經(jīng)過污水處理廠處理后排出的出水超標，污水處理廠雖無主觀過錯卻受到行政處罰。除了行政罰沒款之外，讓污水處理廠更難以承受的是行政處罰后面臨的數(shù)個月的增值稅退稅損失。在實踐過程中，幾乎無法院判決污水處理廠勝訴，即使存在有利于原告污水處理廠的裁定，也是在行政強制過程中，因行政處罰決定事實不清，主要證據(jù)不足，程序違法，從而不準予強制執(zhí)行，或者是由于取樣程序違法導致的《行政處罰決定書》主要證據(jù)不足，處罰不當，應予撤銷。
一、有關(guān)文件規(guī)定減免處罰及其局限
雖然我國《水污染防治法》中沒有規(guī)定減責、免責條款，但是從目前生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件以及地方立法、規(guī)定中可以看出對進水超標導致出水超標受到行政處罰呈現(xiàn)出一種較為寬松的趨勢。
2020年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》對“進水超標導致出水超標”的問題作出了明確的規(guī)定，即對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。
《河北省城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》第25條規(guī)定了因進水水質(zhì)原因?qū)е鲁鏊|(zhì)超標的情況下，可以從輕、減輕處罰。
2018年10月29日發(fā)布的《河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護廳關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案〉的通知》（冀建城〔2018〕61號）中，也明確對確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導致出水水質(zhì)超標的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理（處罰）。
2020年3月27日發(fā)布的《濟南市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于減輕和免除行政處罰的實施意見（試行）》規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的16種具體情形。城鎮(zhèn)生活污水處理廠因進水濃度超標導致出水超標的，在符合一定條件時可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過最低處罰額的50%。
相關(guān)文件中甚至還有免責的規(guī)定，如根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)督管理辦法》第18條的規(guī)定，運營單位在城鎮(zhèn)污水處理廠進水超標，影響正常運行時，要及時履行報告義務，并采取應急措施，保障污水處理設(shè)施安全運行；環(huán)保部門對于采取應急措施、保障污水處理設(shè)施安全運行的運營單位可以免責。
生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件和地方立法、規(guī)定中減免行政處罰的規(guī)定，是在污水處理廠行政責任成立的前提下行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)決定從輕或者減輕行政處罰的考慮，是一種事后的彌補。這些文件帶來的緩和結(jié)果僅僅是行政罰沒款數(shù)額的減少，污水處理廠仍然不能享受稅收優(yōu)惠，仍然面臨向上游追償行政罰沒款和間接損失的問題。從本質(zhì)上來說，污水處理廠因進水超標導致出水超標受到行政處罰的歸責原則仍然是無過錯責任原則，行政處罰仍然成立。無過錯即無責任，污水處理廠無過錯卻要承擔行政責任，不符合行政法上過罰相當原則和環(huán)境法上損害擔責原則的理念，有失公平。若要從根本上改變困境，與其依靠行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)進行事后彌補，不如從根本上改變此類案件的行政責任歸屬，以使得無過錯者不再受處罰，有過錯者受到相應的行政處罰。
二、有關(guān)文件規(guī)定上游排污者、污水處理廠的權(quán)利（力）和義務
進水超標在一定程度上是由于上游排污者、污水處理廠的權(quán)利（力）或義務配置不合理或者未得到落實造成的。
《北京市水污染防治條例》（2021年修正）第35條規(guī)定，向公共污水處理設(shè)施排放工業(yè)廢水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當在排污口建設(shè)取樣井，并為水務、生態(tài)環(huán)境部門和受納廢水的污水集中處理設(shè)施的運營單位提供取樣、監(jiān)測流量的便利條件。污水集中處理設(shè)施的運營單位有權(quán)對匯水范圍內(nèi)排污單位的排水進行取樣檢測，發(fā)現(xiàn)排水水質(zhì)超過排放標準的，應當及時告知排污單位，并報告水務部門。
《蘇州市水務局、蘇州市環(huán)境保護局關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水廠接納處理工業(yè)廢水管理暫行辦法〉的通知》，對工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)設(shè)置了接管條件以及不得納管的條件和書面審查制度，將接入工業(yè)廢水的城鎮(zhèn)污水處理廠作為書面審查主體之一，給了城鎮(zhèn)污水處理運營單位拒絕接收自己無法處理的工業(yè)廢水的機會和權(quán)利，從而解決進水超標的問題。另外，該辦法規(guī)定，污水處理合同應在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架內(nèi)，明確經(jīng)同意可接納的工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)污水廠的權(quán)利義務、違約責任和終止條款。城鎮(zhèn)污水處理廠可以通過安裝在工業(yè)企業(yè)污水排放口的遠程采樣設(shè)備，實時掌握工業(yè)企業(yè)的排水水質(zhì)。
《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》規(guī)定排污企業(yè)排水前應該領(lǐng)取排污許可證，按照國家規(guī)定建造污水預處理設(shè)施和水質(zhì)、水量檢測設(shè)施，城鎮(zhèn)排水主管部門應加強對排放口設(shè)置以及預處理設(shè)施和水質(zhì)、水量檢測設(shè)施建設(shè)的指導和監(jiān)督。
按照2020年12月13日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》，納管企業(yè)應該按照規(guī)定領(lǐng)取排污許可證，按照規(guī)定對污水進行預處理，相關(guān)標準規(guī)定的污染物處理達標后再進行排放。運營單位在承接污水處理項目之前，應當充分調(diào)查服務范圍內(nèi)的污水來源、水質(zhì)水量、排放特征等情況，合理確定設(shè)計水質(zhì)和處理工藝等，明確處理工藝適用范圍，對不能承接的工業(yè)污水類型要在合同中載明。發(fā)現(xiàn)進水異常，可能導致污水處理系統(tǒng)受損和出水超標時，立即啟動應急預案，第一時間向生態(tài)環(huán)境部門及相關(guān)主管部門報告。
總之，上游排污者具有如下義務：在排污口建設(shè)取樣井，配合行政機關(guān)和污水處理廠取樣；進行預處理等。污水處理廠具有如下權(quán)利（力）：有權(quán)對排污者的排水取樣，發(fā)現(xiàn)超標，及時報告；污水處理廠參與審查決定是否接管；有權(quán)拒絕接收自己無法處理的廢水等。這些規(guī)定賦予污水處理廠針對上游排污者的某些權(quán)利，制約上游排污者的行為。上游企業(yè)要履行好預處理義務，污水處理廠要謹慎接收污水，政府要發(fā)揮監(jiān)督作用，這些內(nèi)容規(guī)定在生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件和地方立法、規(guī)定中，能夠發(fā)揮事前預防作用，但對緩解無過錯責任的弊端并無直接效果。因為無法杜絕進水超標導致出水超標的現(xiàn)象，如果恪守無過錯責任，污水處理廠仍有可能超標排水，仍然會受到行政處罰，會面臨不能享受稅收優(yōu)惠和向上游排污企業(yè)追償?shù)睦Ь场?/p>
三、確立應受行政處罰行為的過錯推定原則
在學理上，應受環(huán)境行政處罰行為的主觀過錯，鮮有學者研究，因此需要借鑒行政法上的相關(guān)研究。學界上有關(guān)應受行政處罰行為的歸責原則主要有過錯原則、過錯推定原則、無過錯原則，這中間還有二元歸責。
一）無過錯原則
從法律明文規(guī)定來看，絕大多數(shù)法律條款沒有明定以過錯為條件，只有極少數(shù)條款規(guī)定須以“明知”或“故意”為要件；在行政處罰中，行為人的主觀因素只具有相對意義，只有在法律法規(guī)明確規(guī)定的情形下，行為人的主觀因素才具有實際意義；對于絕大多數(shù)行政處罰的實施來說，行為人的主觀因素往往內(nèi)含于行為的違法性之中，故沒有獨立存在的意義。無過錯原則是特定環(huán)境背景下的產(chǎn)物，在過去的特定環(huán)境下，國家公權(quán)力在整個社會體系中處于核心和主導地位，如今的環(huán)境行政應該朝向?qū)嵸|(zhì)行政法即公平與效率相結(jié)合的角度去發(fā)展。在進水超標導致出水超標的案例中，城鎮(zhèn)污水處理廠的設(shè)置能力在設(shè)計之初就已經(jīng)確立，包括污染物的種類、數(shù)量和處置方式等，一旦來水超出處置能力范圍，就會對城鎮(zhèn)污水處理廠造成結(jié)構(gòu)性障礙。如果不考慮主觀因素，在污水處理廠存在過錯與無過錯的情形下作出相同的行政處罰決定，不利于污水處理廠審慎進行污水處理工作，也縱容了故意的違法行為；即使過錯大小可以作為裁量行政處罰的因素，也很難解釋沒有主觀過錯仍要處罰的情形；對污水處理廠過分嚴格的歸責，會導致污水處理廠無法享受即征即退的稅務政策，不利于企業(yè)自身的發(fā)展。
二）主觀過錯原則
主觀過錯應作為應受環(huán)境行政處罰行為的構(gòu)成要件。僅以法律明文規(guī)定作為考慮主觀過錯是否是應受行政處罰的構(gòu)成要件，符合形式法治的要求，卻與行政法治理論朝向?qū)嵸|(zhì)方向發(fā)展的趨勢背道而馳。在判斷違法行為的構(gòu)成是否需要主觀過錯時，不能僅僅拘泥于法律的明文規(guī)定，應深層次理解法律條文背后的含義。在全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編著的《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》一書中認為，行政違法行為必須具備主體、主觀方面、客體、客觀方面等四個要件，如果主觀上不存在實施違法行為的故意或過失，就不具備需要給予處罰的基本要件。
三）過錯推定原則
過錯推定原則指的是在應受環(huán)境行政處罰行為中，只要相對人有違法的事實存在，行政機關(guān)就可以據(jù)此實施行政處罰，除非行為人能夠證明自己不存在主觀過錯。在行政處罰中將主觀過錯作為構(gòu)成要件的考慮因素，摒棄了傳統(tǒng)環(huán)境行政以效率為主導的歸責模式，是一種更為公平的過罰相當?shù)哪Ｊ?，體現(xiàn)了行政處罰法懲戒與教育并重的考慮。過錯推定原則考慮了行為人的主觀過錯，恰恰說明過錯是應受環(huán)境行政處罰行為的構(gòu)成要件之一。
四）過錯推定的適用
在污水處理廠超標排污后，如果行政機關(guān)在執(zhí)法過程中采取過錯推定的歸責原則。出水超標，行政機關(guān)推定污水處理廠有過錯。證明無過錯的舉證責任由污水理廠承擔，污水處理廠主要可以從兩方面舉證。
第一，污水處理廠可以舉證證明自己主觀上沒有過錯，處理廠履行了義務、窮盡了處理能力，如：污水處理廠提交進水總磷超標的證據(jù)，提交反映進水水質(zhì)超標的多個相關(guān)報告，并努力實施技術(shù)改造，盡可能提高并保持污水處理廠對總磷的處理效率；污水處理廠在發(fā)現(xiàn)進水超標后，立即向上級生態(tài)環(huán)保部門、主管單位報告進水超標事宜。
第二，污水處理廠可以舉證證明排污企業(yè)或者政府沒有履行法定義務，如環(huán)境保護主管部門沒有依法行政，缺乏監(jiān)管行為，放任上游企業(yè)的排污行為；污水處理廠還可以舉證證明行政機關(guān)沒能履行約定義務，如《特許經(jīng)營協(xié)議》中約定，政府應協(xié)調(diào)污水處理廠保證出水質(zhì)量，否則應承擔責任。
2021年1月22日修訂通過的《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定：“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！贝颂幰彩沁^錯推定歸責原則的表述，借此次《行政處罰法》修訂的契機，以污水處理廠因進水超標導致出水超標受到行政處罰作為切入點，應受環(huán)境行政處罰行為也應該貫徹過錯推定原則，此即解決污水處理廠進水超標導致出水超標的行政責任歸屬困境的治本之策。