污水處理廠定價(jià)機(jī)制探討與分析

全康環(huán)保:在PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序在增加了PPP管理復(fù)雜性的同時(shí)，也為規(guī)范科學(xué)應(yīng)用PPP模式帶來相應(yīng)挑戰(zhàn)。

污水處理項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)價(jià)格初始定價(jià)

在污水處理PPP項(xiàng)目中，由投資者組建設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)污水廠的投資、建設(shè)和營運(yùn)任務(wù)，通過提供合格的污水處理服務(wù)，相應(yīng)獲得污水處理服務(wù)費(fèi)，相應(yīng)實(shí)現(xiàn)成本回收和投資收益。由于污水處理服務(wù)屬于政府負(fù)有提供責(zé)任的公共產(chǎn)品，具有公共性要求，因此在維護(hù)投資者基本收益預(yù)期和不過度盈利的原則下，如何合理確定污水處理PPP項(xiàng)目的污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)成為各方關(guān)注的核心問題。

對于新建污水廠項(xiàng)目，實(shí)操中存在兩種主要定價(jià)方法。

一是“內(nèi)部收益率定價(jià)法”。該方法已大量應(yīng)用于以特許經(jīng)營為特征的污水處理PPP項(xiàng)目中。在項(xiàng)目PPP招標(biāo)決策階段，該方法以項(xiàng)目合作全生命周期作為計(jì)算期，根據(jù)項(xiàng)目總投資、處理規(guī)模、運(yùn)營成本等數(shù)據(jù)，在考慮行業(yè)合理收益水平的基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)目標(biāo)值，通過現(xiàn)金流量表相應(yīng)計(jì)算污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，并作為招標(biāo)攔標(biāo)價(jià)，該價(jià)格體現(xiàn)的是行業(yè)平均生產(chǎn)力水平。之后通過招標(biāo)競爭程序，在攔標(biāo)價(jià)之下獲得污水處理服務(wù)費(fèi)基本單價(jià)，作為項(xiàng)目的初始定價(jià)納入PPP合同，該價(jià)格體現(xiàn)了中標(biāo)人的個(gè)別能力和其對投標(biāo)項(xiàng)目的特別考量。

二是“成本監(jiān)審定價(jià)法”。早在2006年國家發(fā)展改革委即發(fā)布了《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》(令第42號令)，以提高政府價(jià)格主管部門價(jià)格決策的科學(xué)性和規(guī)范定價(jià)成本監(jiān)審行為，相應(yīng)相關(guān)省區(qū)和城市制定了污水處理定價(jià)成本監(jiān)審辦法。2017年，為加強(qiáng)對政府制定價(jià)格商品和服務(wù)的成本監(jiān)管，規(guī)范政府制定價(jià)格成本監(jiān)審行為，提高政府價(jià)格決策科學(xué)性，國家發(fā)改委發(fā)布《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》(第8號令)，此前相關(guān)政策文件同時(shí)廢止。在確定污水處理廠服務(wù)費(fèi)單價(jià)時(shí)，“成本監(jiān)審定價(jià)法”的思路則是按照政府制定價(jià)格成本監(jiān)審要求，以成本審核為基礎(chǔ)確定項(xiàng)目的“定價(jià)成本”，并進(jìn)一步加入“合理收益”形成污水處理服務(wù)價(jià)格。該方法通常運(yùn)用于由政府或政府平臺直接投資建設(shè)和營運(yùn)的污水處理項(xiàng)目。

我們認(rèn)為對于污水處理廠PPP項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)定價(jià)，采用“內(nèi)部收益率定價(jià)法”并配合競爭程序可充分發(fā)揮投資者在項(xiàng)目投資控制、成本挖掘等方面的專業(yè)能力和潛力，在投資人進(jìn)入環(huán)節(jié)較“成本監(jiān)審定價(jià)法”更為充分地體現(xiàn)市場發(fā)現(xiàn)機(jī)制，更有利于政府方優(yōu)選實(shí)力投資者，并在維護(hù)投資者基本收益預(yù)期的同時(shí)，降低或控制污水處理服務(wù)費(fèi)用支出。鑒于PPP項(xiàng)目的市場化運(yùn)作特征，我們建議在初始定價(jià)環(huán)節(jié)宜盡量采用“內(nèi)部收益率定價(jià)法”，而不應(yīng)采用“成本監(jiān)審定價(jià)法”。

污水處理項(xiàng)目運(yùn)營期服務(wù)費(fèi)價(jià)格調(diào)整

在以往大量的污水處理PPP項(xiàng)目中，為應(yīng)對運(yùn)營期間物價(jià)波動風(fēng)險(xiǎn)，通常采用的調(diào)價(jià)方法是“百分比調(diào)價(jià)法”。該方法依托政府公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)(如CPI指標(biāo))或行業(yè)指標(biāo)的變化情況測度在特定調(diào)價(jià)周期中不同風(fēng)險(xiǎn)因素對項(xiàng)目的影響程度，并以受相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素影響的各項(xiàng)成本在擬調(diào)整價(jià)格構(gòu)成中的比例作為權(quán)重，定期進(jìn)行污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格調(diào)整。本文暫不探討該方法的所取得的實(shí)際調(diào)價(jià)效果，但其以政府或行業(yè)公布的相關(guān)公開指數(shù)作為依據(jù)測度項(xiàng)目所受風(fēng)險(xiǎn)影響的做法得到業(yè)內(nèi)廣泛認(rèn)同，此類風(fēng)險(xiǎn)測度指標(biāo)具有發(fā)布渠道權(quán)威、數(shù)據(jù)可信度高、易于獲取和政企雙方易于達(dá)成共識等優(yōu)勢。在具體調(diào)價(jià)操作中通常也并不糾結(jié)于項(xiàng)目公司成本實(shí)際變動情況，而按PPP合同以相關(guān)發(fā)布指標(biāo)的變化情況作為計(jì)算成本變化的依據(jù)，即可以認(rèn)為，此種調(diào)價(jià)方法對標(biāo)的是市場或行業(yè)的平均成本變化情況。這為項(xiàng)目公司不斷自覺提升管理、主動開展創(chuàng)新、提高項(xiàng)目投資效益提供了明顯的激勵(lì)性空間，有利于促進(jìn)項(xiàng)目公司不斷提高污水處理服務(wù)水平，從而也有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公共服務(wù)目標(biāo)。

但另一方面，在實(shí)操中也可見到有政府方管理者因擔(dān)心可能出現(xiàn)“暴利”，強(qiáng)調(diào)對PPP項(xiàng)目實(shí)施成本監(jiān)審并將其應(yīng)用于服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)中。在該做法中，政府部門定期對污水廠項(xiàng)目開展成本監(jiān)審，以所審核的項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生成本情況作為項(xiàng)目運(yùn)營期間價(jià)格調(diào)整的依據(jù)，則無疑封閉了項(xiàng)目公司在技術(shù)提升、管理創(chuàng)新和成本挖潛等一系列重要方面的主動性和積極性,反倒可能引致成本不斷擴(kuò)張的現(xiàn)象，在項(xiàng)目成本管控上政府方和項(xiàng)目公司不能形成合力關(guān)系反而導(dǎo)向博弈關(guān)系，偏離通過PPP模式引入專業(yè)投資者、提升管理水平的初衷;而且為調(diào)價(jià)而定期開展專門的成本監(jiān)審，耗時(shí)長、人力和管理資源投入大，相應(yīng)推高政府監(jiān)管成本。另一個(gè)不容忽視的問題是，盡管可以依托成本監(jiān)審方式取得項(xiàng)目公司各項(xiàng)實(shí)際成本情況，但如何將成本監(jiān)審成果科學(xué)運(yùn)用于項(xiàng)目調(diào)價(jià)，依然是一個(gè)值得需要進(jìn)一步研究的問題。

因此，對于包括污水處理廠在內(nèi)的長周期政企合作PPP項(xiàng)目，針對項(xiàng)目運(yùn)營期間相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)變化而實(shí)施的項(xiàng)目調(diào)價(jià)，首要工作是在合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上制定明確的項(xiàng)目調(diào)價(jià)目標(biāo)，充分測試擬采用調(diào)價(jià)方法應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的有效性和穩(wěn)健性，并優(yōu)化和夯實(shí)有關(guān)調(diào)價(jià)的管理程序;其次才是結(jié)合政府管理者對項(xiàng)目管理的特殊需要，研究新增或結(jié)合其他措施(如成本監(jiān)審)的必要性和合理性。

PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)與政府制定價(jià)格成本監(jiān)審關(guān)系

對于包括污水處理在內(nèi)的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目服務(wù)的定價(jià)和調(diào)價(jià)直接事關(guān)投資者核心利益，而政府方也十分關(guān)心為獲得公共服務(wù)所支付對價(jià)的合理性，進(jìn)而可能提出在PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序的要求。這一方面體現(xiàn)了政府方加強(qiáng)監(jiān)管的正常訴求，但另一方面卻在增加了PPP管理復(fù)雜性的同時(shí)，也為規(guī)范科學(xué)應(yīng)用PPP模式帶來相應(yīng)挑戰(zhàn)。因此，十分有必要理順PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)與政府制定價(jià)格和成本監(jiān)審之間的關(guān)系，以有利于項(xiàng)目實(shí)操。

首先，我們認(rèn)為PPP項(xiàng)目的定調(diào)價(jià)機(jī)制是政府與社會資本之間的契約性、市場化安排，遵從和體現(xiàn)PPP模式“合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，激勵(lì)相容”等基本原則和精神。需要說明的是，在一個(gè)特定的PPP項(xiàng)目中可能存在多種商品和服務(wù)，相應(yīng)存在多種支付方式(使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)等)和多種價(jià)格類型(政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)或市場價(jià)),本文所稱PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)的價(jià)格對象是指政企雙方為構(gòu)建PPP合作模式而在PPP合同中明確的用以計(jì)量項(xiàng)目收入水平的特定價(jià)格，該價(jià)格可能對應(yīng)于某種實(shí)際存在的商品或服務(wù)的付費(fèi)價(jià)格，也可能是基于政企雙方約定的某種“可行性價(jià)格”。該價(jià)格的基本特征是在投資者進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)通過市場競爭機(jī)制形成，而非通過政府定價(jià)確定;在執(zhí)行過程中該價(jià)格按PPP合同約定進(jìn)行調(diào)整，而非按政府制定價(jià)格和成本監(jiān)審規(guī)則調(diào)整。鑒于PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)對象價(jià)格的上述特點(diǎn)，該價(jià)格對象可統(tǒng)稱為“協(xié)議價(jià)格”。

其次，根據(jù)國家發(fā)改委2017年第7號令《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》和第8號令《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，政府制定價(jià)格(含調(diào)價(jià))的對象是“實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的商品和服務(wù)”，成本監(jiān)審則是定價(jià)機(jī)關(guān)核定相關(guān)商品或服務(wù)政府定價(jià)成本的行為，是政府定價(jià)的重要程序和實(shí)行價(jià)格監(jiān)管的重要內(nèi)容?？梢?，政府制定價(jià)格及其成本監(jiān)審屬于政府行政管理范疇，與PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)中所依據(jù)的契約機(jī)制存在明顯區(qū)別。因此我們認(rèn)為，政府制定價(jià)格及其配套的成本監(jiān)審辦法并不適用于PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)。

第三，建議充分關(guān)注政府定價(jià)成本監(jiān)審在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用方式和對PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)的影響，對相關(guān)事項(xiàng)予以妥善協(xié)調(diào)和處理。如，對于特定PPP項(xiàng)目，在其收入構(gòu)成中可能存在確需實(shí)行政府定價(jià)和開展成本監(jiān)審的產(chǎn)品或服務(wù)科目，則需要在PPP回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)予以合理安排，處理好政府對此類價(jià)格的定價(jià)管理與PPP項(xiàng)目中對“協(xié)議價(jià)格”定調(diào)價(jià)之間的關(guān)系;再如，在PPP合同執(zhí)行期間，不排除政府方出于特定監(jiān)管目的可能需要對PPP項(xiàng)目定調(diào)價(jià)的對象“協(xié)議價(jià)格”本身開展成本監(jiān)審甚至重新論證或制定價(jià)格的情形，這無疑將與按PPP合同約定進(jìn)行調(diào)價(jià)的結(jié)果產(chǎn)生偏差，則需要在PPP合同中予以提前預(yù)計(jì)和約定合理的處理方法。